本文节选自中国信通院政策与经济研究所发布的《数字时代治理现代化研究报告——数字政府的实践与创新(2021年)》。

党的十九届五中全会指出，要发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设，提 升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，首次明确了数字化发展 内涵，即以数字经济、数字社会、数字政府为三大支柱开展数字技术 创新与应用。其中，数字政府意指政府的数字化转型，对数字经济、 数字社会起着牵引性、带动性作用，保障数字经济、数字社会持续安全发展。

“数字政府”一词最早于 2017 年出现在政府管理视野。2018 年 广西、广东两省发布数字政府建设规划，标志着数字政府从建设理念 走向落地实践，随后数字政府建设迅速向国内其他省份扩散。2019 年党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享”， 将数字政府建设由地方探索提升至国家顶层设计层面。

关于数字政府概念，报告在梳理学界、政府、企业不同观点后认为，数字政府是对电子政务的延伸和重塑，指政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式，本质上是政府治理的数字化转型。

（一）理论视角：不同层次及主体存在认知差异

作为新生事物，数字政府吸引了政府、企业、研究机构等多个主 体关注和参与，不同主体下数字政府认知存在一定差异。

国内学术界最早使用数字政府概念的是梁木生、徐顽强等人，主 要探讨信息化发展对政府管理体制带来的改变[1-3]。随后，陆续出现 对国外数字政府建设经验的介绍。如孙志建介绍了国际数字政府的阶 段模型、前沿理论、主要评估等[4]；金江军、陆峰等介绍了 2012 年 美国发布的数字政府战略[5-6]。在此阶段，“数字政府”多被界定为政 府信息化和电子政务网建设，强调利用信息技术手段提升政府管理效 率，对数字政府其他内涵关注不足。2017 年“建设数字中国”被写 入党的十九大报告。作为“数字中国”的有机组成部分，数字政府的 关注度骤然增加，2017 年山东师范大学举办“第一届数字政府治理 学术研讨会”，《中国行政管理杂志》开办“数字政府治理”专栏，探 讨解决信息社会下政府治理面临的新机遇、新情况、新任务和新问题。

这一阶段学术成果也更加丰富多元，主要集中在四个方面。一是国外数字政府建设策略和经验介绍，如英国[7-8]、美国[9]、新加坡[10]数字化转型策略、国外数据治理经验[11]等；二是国内典型实践案例介绍，如 浙江省“最多跑一次”改革[12-14]、上海市“一网通办”[15]、广东省数字政府[16]等；三是从理论层面探讨数字政府的建设基础、现状和问题， 如从社会形态变化分析国家治理、政府治理变迁逻辑[17]，探讨电子政 务和数字政府演进关系[18]，总结数字政府建设梗阻问题并给出对策建 议等[19-20]；四是政务数据治理，如探讨影响政府数据治理的内驱动力、 外部生态、制度规则、价值导向[21]。整体来看，已有研究主要集中在 现状梳理、经验总结等定性研究上，系统性回答“数字政府建得怎么 样、怎么建”的研究不多。2017 年复旦大学推出政府数据开放树林 指数，2019 年起清华大学、中软测评中心等推出数字政府评价指数， 数字政府研究走向量化。

关于数字政府概念，学界影响较广泛的一类观点是“数字政府即平台”。这一概念最早出现在英、美等国家，意指通过建设通用标准 和体系架构，提升集中共享能力，减少重复建设。例如英国将“政府 即平台”作为其数字化转型战略的核心内容，指出政府要建设通用共 享平台设施，内阁组成部门或者第三方在平台上开发附加应用，推动 以平台为基础的政府数字化转型[7]。国内学者尝试应用这一概念解释 中国数字政府建设实践。如北京大学课题组将国内外数字政府建设总 结为“平台驱动的数字政府”模式，即指“政府基于新型数字基础设施，构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并在 平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供 优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型， 促进政府治理能力现代化的过程”[22]。

相比于平台视角对数字政府实现路径的聚焦，另一个视角则更关注数字技术给政府治理形态、治理能力、治理模式带来的改变。如吴克昌等认为，数字政府的本质是通过建立大数据驱动的政务新机制、 新平台，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务 和环境保护等领域的履职能力[16]。王伟玲认为数字政府是借助新一代信息通信技术，对政府施政理念、方式、手段、工具等进行全局性、 系统性、根本性变革，促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新 型政府形态[23]。刘淑春认为数字政府治理研究本质上讲旨在处理政府 “有形之手”与市场“无形之手”、社会“自治之手”的逻辑关系， 提高政府治理效能、行政质量和公信力，加速实现“管制型政府”向 “服务型政府”转变[14]。

对各地数字政府建设规划进行梳理后发现，政府作为数字政府建 设主导者、使用者，更加关注数字政府“如何建、建什么、怎么用” 的问题。建设目的上，一般与优化营商环境、改善政务服务等中央“放 管服”审批改革要求密不可分。建设内容上，一般包含云、网、平台、 数据中心等数字新基建。功能应用上，一般围绕经济调节、市场监管、 生态保护、公共服务、社会治理等政府核心履职领域。总体来看，更 聚焦数字政府的工具价值。

企业作为数字政府平台的承建者，更多关注数字政府建设的技术 体系、技术标准、技术设备。例如，阿里巴巴侧重将自身数据化运营 能力与数字政府建设结合，认为数字政府已经走向了以“数据化运营” 为核心的 2.0 时代，其参与建设的“杭州城市大脑”领先全国；腾讯 依托自身多年用户运营经验，侧重从“顾客体验”角度构建数字政府， 强调用户中心，与广东省政府共同打造的“3+3+3”数字政府平台成 为标杆案例；华为侧重终端设备建设，实现对城市生命的动态感知， 在交通、水务、环境等领域均有布局。

表 1  关于数字政府的代表性观点

来源：根据公开文献、网络资料整理

（二）实践视角：对电子政务的延伸和重塑

数据是数字政府建设的基础性要素，根据数据在政府服务及管理 职能履行过程中发挥作用不同，大致可将政府数字化转型过程分为三个阶段：

一是 2000 年至 2014 年电子政务阶段，以办公自动化、政务 信息化建设为主，期间出现政府网站、微博、微信等电子政务应用， 侧重信息发布、政民互动等功能，政务服务的办理以线下流程为主， 数据在其中发挥作用较小。

二是 2015 至 2018 年的“互联网+政务服务”阶段，通过跨区域、跨层级、跨部门的数据打通共享，推动政务 线上化走向服务线上化，并依托数据流开展政务服务流程再造。

三是 2019 年至今的数字政府阶段，将数据的驱动作用从政务服务拓展至 社会管理。多个地方发布数字政府建设规划，党的十九届四中全会、 五中全会提出“建设数字政府”要求，将数字政府从实践探索提升至 国家顶层设计。尤其是疫情发生后，大数据在政府治理中的关键性作用进一步凸显，建设数字政府成为各界共识。

可以看出，从电子政务到数字政府的变迁，是数字技术及数据要 素不断深化影响政府治理的过程，既有量变也有质变。量变体现在内 容延展：一方面，数字政府推动传统电子政务继续深化发展，将政务 线上化扩展至服务线上化，演变形成“一网通办”“不见面审批”等 服务形式；另一方面，除对外提供办事服务外，数字政府还面临社会 治理的数字化转型任务，内涵意蕴更为广泛。质变体现在流程、理念 重塑：一是在价值取向上，电子政务立足“转变政府职能，改进管理方式，提升行政效率，降低行政成本”，侧重工具理性取向；数字政 府除提升效率，更加聚焦便民服务优化、办事体验提升，注重协同外 部主体参与，倾听民众意见，兼具工具和价值理性。二是在顶层设计上，数字政府更加突出数据驱动，以数据流带动业务流、服务流改造， 由此带来资源流向、部门关系、考核导向等发生变化，撼动已有部门 利益格局。三是在政社关系上，政府进一步由“划桨”走向“掌舵”， 致力于打造开放包容、协同创新的治理生态，企业和社会力量得到释 放，信息由政-社单向流动走向双向自由流动。

表 2  电子政务与数字政府的主要区别

来源：中国信息通信研究院

（三）数字政府新观点：政府治理的数字化转型

综合上述研究观点，对数字政府大致可有广义和狭义两种理解。

广义上，数字政府内涵极广，包括政府信息化、电子政务、“互联网+ 政务服务”、数字化治理演变全过程，大致等同政府信息化进程。

狭义上，数字政府有别于传统电子政务甚至“互联网+政务服务”，更加强调数字技术在政府治理中的应用广度和深度，突出智能化、泛在化、 主动化特征，是政府对数字技术应用的高阶形态。同时，数字政府关注数字技术对政府文化、制度、理念带来的转变，意图探讨数字时代 政府呈现何种形态、扮演何种角色、如何开展治理，是政府对数字化 转型作出的回应。

本文倾向狭义的理解，认为数字政府是国家治理现 代化背景下，政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式，本质上是政府治理的数字化转型。在内涵上，数字政府不仅属技术变 革和应用范畴，还涉及政府管理体制机制改革、行政文化变革等多方 面；在外延上，数字政府包含数据驱动的政务服务，但更侧重社会治 理、城市管理、经济调控、行业监管等政府职能履行的数字化、智慧 化，以全方位提升数字化治理能力和水平。

从理论和实践来看，数字政府呈现四大特点：

一是以用户为中心。数字政府坚持和践行新时期服务型政府建设 理念，通过政府流程再造，不断降低制度性交易成本，让数据多跑路、 群众少跑腿。一方面，数字政府建设始终围绕解决群众需求，强调以 客户需求为基础进行组织重构和流程再造，通过提升治理能力和治理 水平，增强民众的获得感和满意度。另一方面，数字政府主张由群众 评价建设效果，全面建成政务服务“好差评”制度体系，企业和群众 的评价权力得到进一步增强，途径进一步扩展。

二是数据驱动。数据是数字政府的基础性要素，数字政府主张“用 数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”，以数据引导各 项变革。一方面，数字政府以数据流为牵引，推动业务流程再造和部 门关系重塑，将原来分散的受理中心、受理系统合并建立统一受理中 心和综合受理系统，进行服务事项集中审批、统一办理，实现业务资源集中，重塑了业务流程及部门间关系。另一方面，数据作为一种新 的生产要素参与市场流动已在国家层面确定，随着数字时代的全面来 临，各主体数字化转型加快，数据将成为万事万物的表现形式和联结 方式，呈现海量、动态、多样的特征，进行数据汇聚整合、挖掘利用、 分析研判将是政府治理活动的重要内容。

三是整体协同。数字政府强调整体建设理念，要求通过机制设计， 不断打通部门间壁垒，吸纳多主体力量，实现更高层次协同。一方面，数字政府建设的一个重要目标就是打破以往条块分割模式，建成上接 国家、下联市县、横向到边、纵向到底全覆盖的整体型政府，实现政 府内部运作与对外服务一体化、线上线下深度融合。如建成全国一体 化政务服务平台和国家数据共享交换平台，实施全国一体化大数据中 心建设重大工程等等。另一方面，数字政府强调治理机制的协同推进。 对内，各地政府积极搭建线上沟通平台，通过技术融合、业务融合、 数据融合，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务， 减少科层体制带来的沟通成本。对外，政府治理不断引入企业和群众参与，实现优势互补、互利共赢。

四是泛在智能。当前，以人工智能、区块链、VR/AR 技术为代 表新科技革命飞速发展，未来的数字政府建设，必将极大受到智能技 术发展影响，走向泛在化、智能化。具体表现为，政府将变得“无时 不在、无处不在”。一方面，各省市推动政务服务向移动端延伸，实 现政务服务事项“掌上办”、“指尖办”，政务服务将变得无处不在、 触手可及。另一方面，随着信息技的发展和应用，传统意义上的实体 政府、服务大厅等转变为“线上政府”、“24 小时不打烊”等虚拟政府形式，政府提供服务不再局限于时间和空间的限制，对公众来说， 政府“无时不在”但又隐形不可见。未来，政府可能逐渐“退居幕后”， 根据公民需求量身打造服务，推动原来的“申请-受理”模式转变为 “提示-服务”模式。

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