政府治理的数字化转型:数字政府的时代内涵以及核心特点,信通院政策与经济所新解读

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本文节选自中国信通院政策与经济研究所发布的《数字时代治理现代化研究报告——数字政府的实践与创新(2021年)》。

党的十九届五中全会指出,要发展数字经济,加强数字社会、数字政府建设,提 升公共服务、社会治理等数字化智能化水平,首次明确了数字化发展 内涵,即以数字经济、数字社会、数字政府为三大支柱开展数字技术 创新与应用。其中,数字政府意指政府的数字化转型,对数字经济、 数字社会起着牵引性、带动性作用,保障数字经济、数字社会持续安全发展。

“数字政府”一词最早于 2017 年出现在政府管理视野。2018 年 广西、广东两省发布数字政府建设规划,标志着数字政府从建设理念 走向落地实践,随后数字政府建设迅速向国内其他省份扩散。2019 年党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设,加强数据有序共享”, 将数字政府建设由地方探索提升至国家顶层设计层面。

关于数字政府概念,报告在梳理学界、政府、企业不同观点后认为,数字政府是对电子政务的延伸和重塑,指政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式,本质上是政府治理的数字化转型。

(一)理论视角:不同层次及主体存在认知差异

作为新生事物,数字政府吸引了政府、企业、研究机构等多个主 体关注和参与,不同主体下数字政府认知存在一定差异。

国内学术界最早使用数字政府概念的是梁木生、徐顽强等人,主 要探讨信息化发展对政府管理体制带来的改变[1-3]。随后,陆续出现 对国外数字政府建设经验的介绍。如孙志建介绍了国际数字政府的阶 段模型、前沿理论、主要评估等[4];金江军、陆峰等介绍了 2012 年 美国发布的数字政府战略[5-6]。在此阶段,“数字政府”多被界定为政 府信息化和电子政务网建设,强调利用信息技术手段提升政府管理效 率,对数字政府其他内涵关注不足。2017 年“建设数字中国”被写 入党的十九大报告。作为“数字中国”的有机组成部分,数字政府的 关注度骤然增加,2017 年山东师范大学举办“第一届数字政府治理 学术研讨会”,《中国行政管理杂志》开办“数字政府治理”专栏,探 讨解决信息社会下政府治理面临的新机遇、新情况、新任务和新问题。

这一阶段学术成果也更加丰富多元,主要集中在四个方面。一是国外数字政府建设策略和经验介绍,如英国[7-8]、美国[9]、新加坡[10]数字化转型策略、国外数据治理经验[11]等;二是国内典型实践案例介绍,如 浙江省“最多跑一次”改革[12-14]、上海市“一网通办”[15]、广东省数字政府[16]等;三是从理论层面探讨数字政府的建设基础、现状和问题, 如从社会形态变化分析国家治理、政府治理变迁逻辑[17],探讨电子政 务和数字政府演进关系[18],总结数字政府建设梗阻问题并给出对策建 议等[19-20];四是政务数据治理,如探讨影响政府数据治理的内驱动力、 外部生态、制度规则、价值导向[21]。整体来看,已有研究主要集中在 现状梳理、经验总结等定性研究上,系统性回答“数字政府建得怎么 样、怎么建”的研究不多。2017 年复旦大学推出政府数据开放树林 指数,2019 年起清华大学、中软测评中心等推出数字政府评价指数, 数字政府研究走向量化。

关于数字政府概念,学界影响较广泛的一类观点是“数字政府即平台”。这一概念最早出现在英、美等国家,意指通过建设通用标准 和体系架构,提升集中共享能力,减少重复建设。例如英国将“政府 即平台”作为其数字化转型战略的核心内容,指出政府要建设通用共 享平台设施,内阁组成部门或者第三方在平台上开发附加应用,推动 以平台为基础的政府数字化转型[7]。国内学者尝试应用这一概念解释 中国数字政府建设实践。如北京大学课题组将国内外数字政府建设总 结为“平台驱动的数字政府”模式,即指“政府基于新型数字基础设施,构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台,并在 平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化,对外提供 优质政务服务,对内提供高效办公协同,实现政府组织数字化转型, 促进政府治理能力现代化的过程”[22]。

相比于平台视角对数字政府实现路径的聚焦,另一个视角则更关注数字技术给政府治理形态、治理能力、治理模式带来的改变。如吴克昌等认为,数字政府的本质是通过建立大数据驱动的政务新机制、 新平台,全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务 和环境保护等领域的履职能力[16]。王伟玲认为数字政府是借助新一代信息通信技术,对政府施政理念、方式、手段、工具等进行全局性、 系统性、根本性变革,促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新 型政府形态[23]。刘淑春认为数字政府治理研究本质上讲旨在处理政府 “有形之手”与市场“无形之手”、社会“自治之手”的逻辑关系, 提高政府治理效能、行政质量和公信力,加速实现“管制型政府”向 “服务型政府”转变[14]。

对各地数字政府建设规划进行梳理后发现,政府作为数字政府建 设主导者、使用者,更加关注数字政府“如何建、建什么、怎么用” 的问题。建设目的上,一般与优化营商环境、改善政务服务等中央“放 管服”审批改革要求密不可分。建设内容上,一般包含云、网、平台、 数据中心等数字新基建。功能应用上,一般围绕经济调节、市场监管、 生态保护、公共服务、社会治理等政府核心履职领域。总体来看,更 聚焦数字政府的工具价值。

企业作为数字政府平台的承建者,更多关注数字政府建设的技术 体系、技术标准、技术设备。例如,阿里巴巴侧重将自身数据化运营 能力与数字政府建设结合,认为数字政府已经走向了以“数据化运营” 为核心的 2.0 时代,其参与建设的“杭州城市大脑”领先全国;腾讯 依托自身多年用户运营经验,侧重从“顾客体验”角度构建数字政府, 强调用户中心,与广东省政府共同打造的“3+3+3”数字政府平台成 为标杆案例;华为侧重终端设备建设,实现对城市生命的动态感知, 在交通、水务、环境等领域均有布局。

表 1  关于数字政府的代表性观点

 

主体 视角 数字政府定义
 

 

 

 

 

 

学界

 

技术 视角

北京大学课题组(2020)

政府基于新型数字基础设施,构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府 机构的平台,并在平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享 化,对外提供优质政务服务,对内提供高效办公协同,实现政府组织数字化 转型,促进政府治理能力现代化的过程。

 

 

 

治理 视角

刘淑春(2018)

数字政府治理研究本质上讲旨在处理政府“有形之手”与市场“无形手”、 社会“自治之手”的逻辑关系,提高政府治理效能、行政质量和公信力,加 速实现“管制型政府”向“服务型政府”转变。

戴长征、鲍静(2017) 政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具 和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意 度的过程。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

政府

 

浙江

《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》

政府数字化转型是政府主动适应数字化时代背景,对施政理念、方式、流程、 手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑,通过数据共享促进业务协 同,提升政府治理体系和治理能力现代化的过程。

 

 

 

广东

《广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020 年)的通知》

“数字政府”是对传统政务信息化模式的改革,包括对政务信息化管理架构、 业务架构、技术架构的重塑,通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、 新渠道,全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境 保护等领域的履职能力,实现由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单 向被动向双向互动转变、由单部门办理向多部门协同转变、由采购工程向采 购服务转变、由封闭向开放阳光转变。

 

 

湖北

《湖北省人民政府关于推进数字政府建设的指导意见》

以云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等技术为支撑,以一体化在 线政务服务平台为载体,以数字化、数据化、智能化、智慧化为实施路径, 推动政府全方位、系统性变革,建立决策科学、治理精准、服务高效的新型 政府运行模式。

 

广西

《广西推进数字政府建设三年行动计划》(2018—2020年)

全面推动政府数字化转型,加快政务数据资源整合,规范行政权力运行,优 化政务服务供给,利用大数据强化政府决策支撑,实现行政效率、服务水平、 治理能力的全面提升。

 

 

 

 

 

企业

 

 

阿里 巴巴

 2019 年阿里云峰会·上海站 阿里巴巴集团副总裁、阿里云智能数字政府事业部总裁 许诗军

数字政府正在从以“网上政务”为核心的 1.0 时代,走向以“数据化运营”为核心的 2.0 时代,阿里巴巴将运用自己的数据化运营能力,帮助政府全面 提升面向公众的便捷服务能力,精细化的社会治理能力,科学化的决策能力。 通过系统打通和数据协同,形成整个政务流程的再造。

 

腾讯

2019 年腾讯全球数字生态大会数字政府分论坛 腾讯政务云副总裁、数字广东总裁 王景田

要坚持互联网思维,一切以用户为中心,把最大程度满足用户的需求放在最重 要的位置,打造有温度的数字政府。

华为 侧重建设万物感知-万物联接-万物智能的神经系统

来源:根据公开文献、网络资料整理

(二)实践视角:对电子政务的延伸和重塑

数据是数字政府建设的基础性要素,根据数据在政府服务及管理 职能履行过程中发挥作用不同,大致可将政府数字化转型过程分为三个阶段:

一是 2000 年至 2014 年电子政务阶段,以办公自动化、政务 信息化建设为主,期间出现政府网站、微博、微信等电子政务应用, 侧重信息发布、政民互动等功能,政务服务的办理以线下流程为主, 数据在其中发挥作用较小。

二是 2015 至 2018 年的“互联网+政务服务”阶段,通过跨区域、跨层级、跨部门的数据打通共享,推动政务 线上化走向服务线上化,并依托数据流开展政务服务流程再造。

三是 2019 年至今的数字政府阶段,将数据的驱动作用从政务服务拓展至 社会管理。多个地方发布数字政府建设规划,党的十九届四中全会、 五中全会提出“建设数字政府”要求,将数字政府从实践探索提升至 国家顶层设计。尤其是疫情发生后,大数据在政府治理中的关键性作用进一步凸显,建设数字政府成为各界共识。

可以看出,从电子政务到数字政府的变迁,是数字技术及数据要 素不断深化影响政府治理的过程,既有量变也有质变。量变体现在内 容延展:一方面,数字政府推动传统电子政务继续深化发展,将政务 线上化扩展至服务线上化,演变形成“一网通办”“不见面审批”等 服务形式;另一方面,除对外提供办事服务外,数字政府还面临社会 治理的数字化转型任务,内涵意蕴更为广泛。质变体现在流程、理念 重塑:一是在价值取向上,电子政务立足“转变政府职能,改进管理方式,提升行政效率,降低行政成本”,侧重工具理性取向;数字政 府除提升效率,更加聚焦便民服务优化、办事体验提升,注重协同外 部主体参与,倾听民众意见,兼具工具和价值理性。二是在顶层设计上,数字政府更加突出数据驱动,以数据流带动业务流、服务流改造, 由此带来资源流向、部门关系、考核导向等发生变化,撼动已有部门 利益格局。三是在政社关系上,政府进一步由“划桨”走向“掌舵”, 致力于打造开放包容、协同创新的治理生态,企业和社会力量得到释 放,信息由政-社单向流动走向双向自由流动。

表 2  电子政务与数字政府的主要区别

 

电子政务 数字政府
时代背景 互联网发展 整个社会数字化转型
政策语境 电子型政府、服务型政府 服务型政府、国家治理现代化
技术支撑 办公自动化系统、互联网 新型基础设施
 

功能属性

 

工具理性:提升行政效率

兼具工具和价值理性:提升办事效率、优化营商环境,实现民主、参与等治理 价值
顶层设计 流程驱动 数据驱动
信息流动 自上而下单向流动 双向及多方流动
应用领域 政务服务,包括告知、互动、 政策解读等 政务服务、态势感知、决策支撑、社会 治理等
应用案例 一站式办事大厅 一网通办、最多跑一次、一网统管等

来源:中国信息通信研究院

 

(三)数字政府新观点:政府治理的数字化转型

综合上述研究观点,对数字政府大致可有广义和狭义两种理解。

广义上,数字政府内涵极广,包括政府信息化、电子政务、“互联网+ 政务服务”、数字化治理演变全过程,大致等同政府信息化进程。

狭义上,数字政府有别于传统电子政务甚至“互联网+政务服务”,更加强调数字技术在政府治理中的应用广度和深度,突出智能化、泛在化、 主动化特征,是政府对数字技术应用的高阶形态。同时,数字政府关注数字技术对政府文化、制度、理念带来的转变,意图探讨数字时代 政府呈现何种形态、扮演何种角色、如何开展治理,是政府对数字化 转型作出的回应。

本文倾向狭义的理解,认为数字政府是国家治理现 代化背景下,政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式,本质上是政府治理的数字化转型。在内涵上,数字政府不仅属技术变 革和应用范畴,还涉及政府管理体制机制改革、行政文化变革等多方 面;在外延上,数字政府包含数据驱动的政务服务,但更侧重社会治 理、城市管理、经济调控、行业监管等政府职能履行的数字化、智慧 化,以全方位提升数字化治理能力和水平。

从理论和实践来看,数字政府呈现四大特点:

一是以用户为中心。数字政府坚持和践行新时期服务型政府建设 理念,通过政府流程再造,不断降低制度性交易成本,让数据多跑路、 群众少跑腿。一方面,数字政府建设始终围绕解决群众需求,强调以 客户需求为基础进行组织重构和流程再造,通过提升治理能力和治理 水平,增强民众的获得感和满意度。另一方面,数字政府主张由群众 评价建设效果,全面建成政务服务“好差评”制度体系,企业和群众 的评价权力得到进一步增强,途径进一步扩展。

二是数据驱动。数据是数字政府的基础性要素,数字政府主张“用 数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”,以数据引导各 项变革。一方面,数字政府以数据流为牵引,推动业务流程再造和部 门关系重塑,将原来分散的受理中心、受理系统合并建立统一受理中 心和综合受理系统,进行服务事项集中审批、统一办理,实现业务资源集中,重塑了业务流程及部门间关系。另一方面,数据作为一种新 的生产要素参与市场流动已在国家层面确定,随着数字时代的全面来 临,各主体数字化转型加快,数据将成为万事万物的表现形式和联结 方式,呈现海量、动态、多样的特征,进行数据汇聚整合、挖掘利用、 分析研判将是政府治理活动的重要内容。

三是整体协同。数字政府强调整体建设理念,要求通过机制设计, 不断打通部门间壁垒,吸纳多主体力量,实现更高层次协同。一方面,数字政府建设的一个重要目标就是打破以往条块分割模式,建成上接 国家、下联市县、横向到边、纵向到底全覆盖的整体型政府,实现政 府内部运作与对外服务一体化、线上线下深度融合。如建成全国一体 化政务服务平台和国家数据共享交换平台,实施全国一体化大数据中 心建设重大工程等等。另一方面,数字政府强调治理机制的协同推进。 对内,各地政府积极搭建线上沟通平台,通过技术融合、业务融合、 数据融合,实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务, 减少科层体制带来的沟通成本。对外,政府治理不断引入企业和群众参与,实现优势互补、互利共赢。

四是泛在智能。当前,以人工智能、区块链、VR/AR 技术为代 表新科技革命飞速发展,未来的数字政府建设,必将极大受到智能技 术发展影响,走向泛在化、智能化。具体表现为,政府将变得“无时 不在、无处不在”。一方面,各省市推动政务服务向移动端延伸,实 现政务服务事项“掌上办”、“指尖办”,政务服务将变得无处不在、 触手可及。另一方面,随着信息技的发展和应用,传统意义上的实体 政府、服务大厅等转变为“线上政府”、“24 小时不打烊”等虚拟政府形式,政府提供服务不再局限于时间和空间的限制,对公众来说, 政府“无时不在”但又隐形不可见。未来,政府可能逐渐“退居幕后”, 根据公民需求量身打造服务,推动原来的“申请-受理”模式转变为 “提示-服务”模式。

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