2025年12月，在2025“人工智能+”产业生态大会“人工智能+政务”论坛上，中国信息通信研究院（简称“中国信通院”）泰尔终端实验室联合北京大学公共政策研究中心发布《政务智能体发展研究报告（2025年）》，中国信通院泰尔终端实验室主任马鑫对报告进行了深入解读。
人工智能作为新一轮工业革命和产业变革的重要驱动力量，正对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响。
近年来，以大模型和生成式人工智能为代表的通用人工智能加速演进，带动智能体等新型智能架构的融合创新与试验探索。
党和国家高度重视政务领域人工智能的应用与治理，《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》和《政务领域人工智能大模型部署应用指引》等文件在明确安全稳妥有序推进人工智能在政务领域应用的同时，也提出要鼓励探索政务智能体、具身智能等创新应用。
中国信通院泰尔终端实验室主任马鑫发布并解读《政务智能体发展研究报告（2025年）》。
报告重点围绕政务智能体的发展背景与定义、技术要素与架构、变革价值与场景、面临挑战及未来发展建议五大方面展开深入分析。报告附件中汇总了当前国内政务智能体在政务服务、社会治理、机关办公、辅助决策等多个应用场景技术创新较为突出、应用成效较为显著的32个典型案例。报告对政务智能体的发展应用开展了全景式分析，力求为政务部门、技术开发者以及相关研究人员提供启发与借鉴，以期推动相关理论研究与实践探索持续深化。
报告对政务智能体的发展应用开展了全景式分析，力求为政务部门、技术开发者以及相关研究人员提供启发与借鉴。报告重点围绕政务智能体的发展背景与定义、技术要素与架构、变革价值与场景、面临挑战及未来发展建议五大方面展开研究。
报告主要内容
1. 明确政务智能体定义和内涵政务智能体是指嵌入政府治理和公共服务体系，能够自主感知环境、独立决策、调用工具并执行任务的人工智能系统。政务智能体应用覆盖了业务运行、服务供给和辅助决策等关键环节，外显载体多种多样。政务智能体较之于政务领域大模型应用实现了交互、协同与执行的系统性升级，本质在于构建“理解－规划－行动－学习”的能力闭环。
2. 阐释政务智能体技术要素与总体架构
政务智能体的系统化能力依赖大模型的意图理解和逻辑推理能力、知识供给、任务规划、任务执行和安全治理等领域关键技术的共同构建。
政务智能体的关键技术要素
政务智能体的构建依赖多技术协同支撑。除大模型提供的意图理解和逻辑推理能力外，还需要知识供给、任务规划、任务执行和安全治理等领域关键技术的共同作用，形成理解、分析、执行和管理的系统化能力。
依托大语言模型（Large Language Model，LLM）构建意图理解能力。通过语义理解、要素识别和逻辑推断，结合分领域意图识别算法体系，智能体能够对群众模糊的需求进行准确分类和解读，为后续的知识检索和任务规划等提供精准的路径索引，在政策咨询、事项办理等场景中生成准确、清晰、规范的响应。不仅如此，大模型能够识别用户的历史咨询、办理偏好和未完成事项，形成连续性的意图识别和服务衔接机制，使政务智能体既能准确理解当前诉求，又能在多轮交互中提供更贴近需求的政策提醒和事项推荐，整体提升服务的连续性、便利性和精准性。
依托知识图谱、检索增强生成等技术强化专业知识供给。知识图谱以结构化的方式对政策法规、办事指南等分散的政务资料进行精细化加工，形成语义关联网络，以支撑复杂的关联查询与逻辑推理，显著提升智能体输出的准确性、可解释性与可验证性，增强在高精准度要求场景的适用性。检索增强生成则更侧重于对海量非结构化文本进行高效的语义检索与利用，为智能体提供灵活、广泛的动态知识支持，更适用于需要快速适配、精准度要求相对宽松的场景。在实际应用中，可根据具体业务场景的需求特点，灵活选择适宜的技术路径或采用混合架构模式，全面赋能政务智能体在不同复杂度与确定性要求下的服务能力。
借助流程编排、规则引擎等技术形成任务拆解与规划能力。流程编排机制可将复杂的政务事项和用户需求分解为可执行的操作步骤，明确各环节的逻辑关系、依赖顺序和触发条件，形成清晰的行动路线图。规则引擎则基于政策条款、业务规范和部门权限等要求，自动完成条件匹配、路径选择和结果判定，使智能体能够在既定规则框架内开展自动推理与流程决策，为政务流程的自动化处理和规范化管理提供重要支撑。此外，动态编排与自适应调整机制还可支持政务智能体基于流程模板调整、规则更新等，自动调整任务链结构，确保运行逻辑与最新要求一致，实现能力的可持续演进。
依托工具调用与系统联动技术，形成与业务系统深度衔接的任务执行能力。工具调用通过标准化接口、能力封装等，将审批系统、数据平台、电子证照库等业务系统的核心能力抽象为可调用的能力组件，使智能体能够在系统内执行查询、填报、校验、提交等具体操作。系统联动技术则通过对不同系统间的流程逻辑、数据关系和交互规则进行映射与管理，使智能体具备跨系统发起指令、同步状态和衔接流程的能力。工具调用适用于明确操作步骤、结构固定的场景，如自动填写表单、调用证照数据、生成标准化文档等。系统联动更适用于涉及多系统协同、跨部门数据流转的业务需求，如触发审批流程、对接监督平台、完成结果回传等。两类技术可根据业务情境组合使用，使智能体既能执行单一环节的具体动作，也能推动跨系统、跨链路的流程协同，实现在既定规则下完成完整的任务闭环。
依托传统数据库和向量数据库，构建支撑服务连续性精准性的记忆能力。政务智能体的记忆能力是其从“问答机”升级为“政务助理”的核心。通过结构化数据库和知识图谱沉淀政策规则、业务逻辑与权威知识，形成可统一调用的“集体记忆”；借助向量数据库与语义检索技术存储和检索用户历史、事项语境与个性化偏好，实现语义级的“长期记忆”；结合短期对话上下文管理支撑当次事务的实时衔接。同时，以隐私计算、数据脱敏与访问控制构建安全边界，确保记忆的存储与调用全过程可控。通过短期记忆、长期记忆和集体记忆的有机结合，在严格的安全隐私框架下，政务智能体能够在跨事项、跨时段、跨主体的交互中保持理解连续、响应一致和服务个性化。
依托身份认证、权限控制、内容审核、审计追踪和输出约束等技术构建可管可控安全运行保障体系。身份认证和权限控制通过用户身份核验、操作权限配置和访问范围限定等机制，确保智能体在执行任务时仅在授权范围内访问数据和调用系统。内容审核和输出约束技术可对生成内容进行敏感信息识别、政策一致性校验和合规性过滤，防止违规生成、误导性内容和不当输出。审计追踪技术则对系统调用、数据访问和生成结果进行记录和可追溯管理，形成完整的操作链路，便于事后核查和责任管理。通过对数据访问、系统调用和内容生成过程的全链路管理，实现运行过程可监控、可追溯、可纠错，满足政务场景对安全的严格要求。
政务智能体的体系化应用可通过基于底座资源、数据知识、智能能力到应用场景的“六横两纵”总体架构实现。政务智能体的建设部署可按照逐级递进的定制化程度，参照“SaaS先行、API深化、定制补充”的多层次部署体系实施。
政务智能体“六横两纵”架构体系
3. 分析政务智能体应用现状及变革趋势
作为人工智能技术发展的最新方向，智能体技术整体尚在快速演进之中，其能力体系、工程化方法、应用模式仍处于持续探索中，政务智能体的发展随之呈现分散探索多、规模化应用不足的阶段性特征。但智能体在政务行业的应用前景十分广阔，其正从概念验证向规模化应用迈进，并在技术、能力、价值、场景和生态等多个维度实现跃迁，展现出重塑政府治理模式、提升服务效能和构建协同生态的变革潜力。
4. 探究政务智能体发展面临的问题与挑战
政务智能体主要面临可靠性、可行性和可控性方面挑战。可靠性是政务智能体得以应用的基石，直接决定着政府决策的科学性及公共服务的稳定性，但现阶段智能体技术尚不成熟；可行性是政务智能体实现落地应用与价值转化的基础，然而，智能体技术所预设的自主、开放与协同运行模式，与政务环境适配存在障碍；可控性挑战是政务智能体从辅助工具迈向自主决策主体的进程中必须直面和解决的深层危机，大规模应用下的治理和风险管理压力是面向未来必须预判的战略课题。
5. 提出政务智能体未来发展建议
一是强化顶层设计，构建统一、安全、可控的治理框架；
二是升级技术内核，提升决策可靠性、准确性与可解释性；
三是强化场景创新，探索“试点验证、全域推广”的落地路径；
四是创新组织模式，培育人机协同的政务治理新范式；
五是构建协同生态，形成“政产学研用”的发展合力。
6. 汇编政务智能体典型案例
展示当前国内政务智能体在政务服务、社会治理、机关办公、辅助决策等多个应用场景技术创新较为突出、应用成效较为显著的32个典型案例。
报告目录
一、政务智能体发展的背景与基本概念
（一）政务智能体发展背景
（二）政务智能体的定义
二、政务智能体的技术要素与建设架构
（一）政务智能体的关键技术要素
（二）政务智能体“六横两纵”架构体系
（三）政务智能体建设部署模式
三、政务智能体应用场景与变革价值
（一）政务智能体应用现状
（二）政务智能体的变革趋势
（三）政务智能体应用场景
四、政务智能体发展面临的问题与挑战
（一）可靠性挑战：智能体技术本身的不成熟与不确定性
（二）可行性挑战：智能体与政务现实环境的适配障碍
（三）可控性挑战：大规模应用下的治理失序与长期风险管理
五、政务智能体发展的建议与展望
（一）强化顶层设计，构建统一、安全、可控的治理框架
（二）升级技术内核，提升决策可靠性、准确性与可解释性
（三）强化场景创新，探索“试点验证、全域推广”的落地路径
（四）创新组织模式，培育人机协同的政务治理新范式
（五）构建协同生态，形成“政产学研用”的发展合力
报告下载：政务智能体发展研究报告（2025年）.pdf
可通过公众号“智慧城市行业分析”，回复关键字“政务智能体报告”获取本更多报告
www.smartcity.team
