摘要

国资穿透式监管是深化国企改革、实现从“管资产”向“管资本”再向“管穿透”转变的核心举措。报告系统梳理了国家顶层设计与国务院国资委主导的政策体系，明确了穿透股权、业务、资金和责任的“四全穿透”框架，并通过地方实践与央企案例验证了其在投资、财务、境外资产等十大领域的应用成效。核心结论指出，穿透式监管以数据为驱动、AI与区块链为支撑，构建“对象-信息-风险-责任”四大穿透要素，推动监管由事后追责转向事前预警、事中管控。未来将向智能化、实时化、价值创造导向演进，依托法治化、标准化建设，形成“放得活”与“管得住”有机统一的现代化国资监管新格局。

1. 国资穿透式监管的政策体系演进与核心要求

1.1. 国家层面顶层设计与行政法规框架

国资穿透式监管的政策演进根植于国家深化国资国企改革的宏观战略部署，其顶层设计体现了从“管资产”到“管资本”，再到“穿透式监管”的监管逻辑迭代与升级。这一演进过程以国家法律法规和党中央、国务院的重大决策部署为根本遵循，构建了穿透式监管的权威性基础。

首先，国家法律法规为穿透式监管提供了根本性的制度依据。 《中华人民共和国企业国有资产法》确立了国有资产监督管理的基本框架，明确了国家作为出资人的权利与责任¹。作为国资监管的基础性行政法规，《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）自2003年施行以来，确立了“国家所有、分级代表”的国有资产管理体制，并明确了国有资产监督管理机构作为“直属特设机构”的法律地位和“管资产和管人、管事相结合”的监管原则。这些法律法规构成了后续所有监管政策制定的上位法基础，穿透式监管作为监管方式的创新，必须在这些法律框架内运行，其核心目标依然是实现国有资产的保值增值。

其次，党中央、国务院的系列重大决策部署为穿透式监管指明了方向并提供了政策驱动力。 党的十九届四中全会明确提出“形成以管资本为主的国有资产监管体制”，这是监管职能转变的根本遵循。党的二十届三中全会进一步要求“健全协同高效的国有资产监督体系”，为穿透式监管的体系化建设提供了战略指引⁵。国务院层面，相关指导意见持续推动监管体系的完善。例如，国务院办公厅转发的《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕96号）早期即对国有企业改制中的财务审计、资产评估、交易管理等关键环节提出了规范性要求，旨在防止国有资产流失，这些要求蕴含了穿透核查业务实质的监管思想雏形。近年来，国务院办公厅发布的《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（国办函〔2026〕54号）明确要求对政府投资基金和国有企业投资基金加强全流程监测，对数据和信息加强穿透式分析，这体现了穿透式监管理念在金融资本领域的应用。此外，国务院发布的《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发〔2024〕2号）等文件，也为穿透式监管在预算管理领域的落实提供了依据。

再者，国家层面通过完善涉外投资法规，为境外国资穿透式监管提供了法律保障。 新颁布的《对外投资条例》作为我国涉外法律法规体系中的重要组成部分，明确国家健全对外投资管理体系，实施全过程监管，并特别强调加强资金汇兑、国有资产监管等，这为对中央企业境外投资和资产实施穿透式监管提供了直接的法律依据和操作指引。

最后，国家相关部委协同出台政策，共同塑造了穿透式监管的跨领域应用场景。 例如，国家卫生健康委联合多部门印发《支持国有企业办医疗机构高质量发展工作方案》，要求将国有企业办医疗机构纳入区域卫生规划和分级诊疗体系，这实质上是要求对这类特殊领域的国有资产实施穿透式的行业管理与出资人监管协同。国家金融监督管理总局发布的《关于促进金融资产管理公司高质量发展提升监管质效的指导意见》则明确要求对通过特殊目的载体等形式开展的业务实施穿透监管，强化对股东行为的规范和约束，这体现了金融监管领域对穿透式监管方法的深度应用。工业和信息化部组织开展人工智能应用典型案例征集，并将“多智能体协同的穿透式监管体系实践”列为标杆案例，从国家产业政策层面肯定了以人工智能技术赋能穿透式监管的创新方向¹²。

综上所述，国家层面的顶层设计通过法律法规、党中央国务院决策部署、涉外投资法规以及部委协同政策，共同构建了一个多层次、多维度的穿透式监管政策框架。这一框架不仅赋予了穿透式监管合法的地位，明确了其服务于国有资产保值增值和国家战略的终极目标，也为其在金融、境外投资、特定行业等复杂场景中的应用铺平了道路，体现了国家治理体系与治理能力现代化在国资监管领域的具体实践。

1.2. 国务院国资委主导的监管法规与指导意见体系

作为履行中央企业出资人职责的专门机构，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”）是国资穿透式监管政策体系的核心构建者和主要推动者。近年来，国务院国资委密集出台了一系列具有里程碑意义的规范性文件和指导意见，从原则定义、实施路径、技术支撑到责任追究，形成了一套逻辑严密、环环相扣的政策组合拳，标志着穿透式监管从理念倡导进入了全面制度化落地的新阶段。

第一，以关键指导性文件系统定义穿透式监管的内涵与框架。 2026年1月，国务院国资委印发《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督〔2026〕2号），这是国内首份专门规范中央企业穿透式监管的顶层制度文件，具有基础性意义¹³。该文件明确定义了穿透式监管的核心是“穿透股权、层级、业务、账面表象直达实际控制主体、真实资金流向、底层资产、业务实质”，旨在消除多层级、境外、参股、基金等监管盲区，实现国有资产全范围可管、可控、可追溯¹³。文件要求实现全级次、全链条、全过程、全要素的“四全穿透”，并重点覆盖投资、财务、采购等十大领域，为穿透式监管划定了清晰的边界和目标¹⁴。此举标志着国资监管正式进入“全流程穿透”时代¹⁵。

第二，通过配套政策构建支撑穿透式监管落地执行的核心能力体系。 国务院国资委同步构建了以三大文件为支柱的落地支撑体系：

1. 《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（1号文）：该文件旨在提供技术工具，明确提出建设数字化资源管理平台（DRP），将其定位为未来企业的数据中枢和支撑穿透式监管的技术底座¹⁴。文件要求中央企业围绕“财务管理体系化、财务系统集成化、财务信息数字化、财务监督智能化、财务转型一体化”五大方向进行升级，充分应用大数据、大模型、人工智能等新技术，努力建成全经营领域的DRP系统¹⁶, ¹⁷。财务数智化被视为落实穿透监管要求的重要基础¹⁸。
2. 《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（15号文）：该文件聚焦于将穿透式监管要求嵌入企业治理和内控流程，解决“怎么穿”的落地问题¹⁴。它要求中央企业利用2年左右时间，以“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”为目标，健全穿透式监管机制¹⁹。文件进一步重塑了各治理主体的内控职责，要求党委（党组）将智能化穿透监管成果作为评价内控有效性的重要依据，董事会需将穿透式监管纳入议事日程，内控和内部审计部门则需重构流程、检验穿透有效性¹⁹。
3. 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号）：该办法于2026年1月1日起施行，与穿透式监管指导意见形成“监管+问责”的闭环¹³。办法将追责情形从72种系统性扩展至98种，新增了金融业务、科技创新等领域，并将控股不控权、挂靠经营等新型隐蔽违规行为纳入监管，实现了对经营投资风险的无死角覆盖⁵。同时，它首次系统性构建了针对科技研发、战略投资等领域的尽职合规免责机制，平衡了严格监管与鼓励创新⁵。这套“2号文定目标、1号文给工具、15号文抓落地、46号令闭环”的政策组合，共同指向构建既能释放活力又能有效管控风险的现代化治理体系¹⁴。

第三，通过专项管理办法细化对关键业务环节的穿透监管要求。 国务院国资委还修订或出台了一系列专项管理办法，将穿透式监管原则具体化到各个业务领域。例如，新修订的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》细化了资产损失认定标准（一般、较大、重大）和不良后果分类，并明确了重大决策终身问责原则。《中央企业发展规划管理办法》（国资委令第45号）要求中央企业于每年1月31日前报送经董事会审议的年度工作计划及执行情况报告，国务院国资委按年度开展执行情况综合评价，并将结果作为企业董事会评价、领导班子考核等重要依据，实现了战略规划层面的穿透督导。在产权管理方面，《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号）对产权交易全流程作出精细化规定，是产权交易监管领域的重要制度升级¹⁵。此外，国务院国资委还通过《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）等文件，对上市公司国有股东股票质押等行为实施备案管理，体现了穿透监管的思路。

第四，通过系统性工作部署与培训宣贯强力推动政策落地。 国务院国资委不仅制定政策，更通过高频次、高规格的工作会议和全面培训来推动落实。2026年6月，国务院国资委召开穿透式监管工作会议，对工作作出全面部署，要求准确把握穿透式监管工作要求，深化监管体系改革，建强建好智能化监管系统，加强重点领域穿透监管，健全监管闭环¹⁶, ¹⁷。此前的2025年第一次全面深化改革领导小组全体会议即首次明确提出要有序建立智能化穿透式监管系统¹⁶。2026年3月，国务院国资委组织开展中央企业财务数智化转型升级和穿透监管宣贯培训，直接面向企业进行政策解读与能力建设指导¹⁷。同时，国务院国资委干部教育培训中心专门举办了“国有企业穿透式监管与数智财务网络培训班”，课程涵盖政策解读、体系建设、智能财务、风险防控等九个模块，旨在为中央及地方国有企业培养落实穿透式监管所需的专业人才。此外，还举办了“国有企业资本运营网络培训班”，将“穿透式监管与投资全流程风险防控”列为核心课程之一。

综上所述，国务院国资委通过“定义框架-构建能力-嵌入流程-强化问责-专项细化-推动落地”的全链条政策设计与推动，主导构建了一个系统完备、可操作性强的穿透式监管法规与指导意见体系。这一体系不仅明确了监管的目标与内涵，更提供了具体的方法、工具和保障机制，确保穿透式监管能够从政策文本转化为中央企业实实在在的治理能力和监管效能，体现了监管机构从“管企业”向“管资本”再向“管穿透”的深刻职能转变¹⁸。

1.3. 其他中央部委及金融监管机构的协同政策

国资穿透式监管的有效实施并非国务院国资委的独角戏，而是需要多个中央部委及金融监管机构基于各自职责，在政策制定、监管执行和信息共享上形成协同效应。这种跨部门的政策协同，共同编织了一张覆盖国有金融资本、行政事业性资产、涉外投资以及特定行业国有资产的穿透式监管网络。

在国有金融资本监管领域，财政部及相关金融监管机构发挥着核心作用，其政策与国资监管要求紧密衔接。 根据《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》，各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责¹。在此框架下，财政部及地方财政部门出台的政策深刻体现了穿透式监管原则。例如，湖南省财政厅牵头制定的《关于完善省级国有金融资本管理的实施意见》明确要求对省属金融企业股权出资实施资本穿透管理，遵循实质重于形式原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，加强资本投向等宏观政策执行情况监督²⁵。宁波市财政局部署落地了全国首个地方国有金融资本数字化管理系统，通过整合信息资源，实现国有金融资本线上化“一站式”全流程管理，并紧紧抓住产权、章程、财务三个核心事项，实现对国有股权董事履职和董事会议案的线上穿透式管理²⁶。国家金融监督管理总局作为金融行业的监管者，其政策同样强调穿透。其发布的《关于保险资金未上市企业重大股权投资有关事项的通知》规定，保险机构通过私募股权投资基金、信托计划等方式投资企业股权，按照穿透原则对底层被投资企业构成重大股权投资的，应当遵守相关规定。《国家金融监督管理总局行政许可实施程序规定》则强化了穿透核查和实质判断，将相关责任范围延伸至“行政许可事项涉及主体”，包括最终受益人等。

在行政事业性国有资产监管领域，国家机关事务管理局、财政部等部门推动穿透式绩效管理和资产盘活。 行政事业性国有资产虽不同于企业经营性资产，但其监管同样追求效能提升和风险防控，穿透式管理理念在此领域得到应用。国家机关事务管理局（国管局）连续多年组织开展中央行政事业单位资产管理绩效评价工作，2025年度的评价工作围绕资产管理效果、管理规范和管理基础设置34个评分点，通过部门自评、集中评审、反馈沟通等步骤，实现穿透式的绩效评估。同时，国管局与中直管理局联合印发《关于进一步加强中央行政事业单位公物仓管理 推进国有资产盘活共享的意见》，要求通过公物仓机制对房屋、土地、车辆、设备等各类资产进行统筹盘活共享，并积极推进跨部门、跨地区、跨层级的“三跨”调剂，这本质上是要求对闲置资产进行穿透式的摸底与动态配置。国家卫生健康委针对公立医疗机构开展的“经济管理年”活动，也明确提出强化运用信息化手段开展智能审核监管，构建穿透式监管体系，以规范诊疗和收费行为。

在资产评估、采购等专业服务监管领域，相关部委通过规范中介机构行为，为穿透式监管提供可靠的数据基础。 穿透式监管高度依赖真实、准确的资产评估和财务信息。财政部、国务院国资委、中国证监会联合印发的《行政事业单位、国有企业、上市公司选聘资产评估机构管理办法》规定，选聘单位评价资产评估机构时，质量控制水平的分值权重不应低于40%，并重点评价其执业诚信记录、内部管理和质量控制水平等，旨在从源头提升评估业务质量，确保穿透式监管所依据的资产估值信息真实公允。人力资源社会保障部、财政部、国务院国资委联合印发的《国有企业工资内外收入监督管理规定》，则要求建立信息沟通、线索移交、成果共享机制，推动建设信息化工作平台，形成监督合力，实现对国有企业工资分配这一敏感领域的穿透式监督。

在涉外投资、知识产权等专项领域，相关部委的政策为国资穿透式监管提供了延伸的监管维度和工具。 国家发展改革委、商务部等部门在对外投资管理中的职责，与国资监管的境外资产穿透要求相辅相成。国家知识产权局与国务院国资委联合印发的《关于推进中央企业知识产权工作高质量发展的指导意见》，要求中央企业加强海外知识产权布局，制定海外知识产权策略，绘制专利导航图，这实质上是要求对央企的无形资产和创新成果进行穿透式的国际化管理与保护。

此外，审计、纪检监察等监督力量与国资监管的协同，构成了穿透式监管体系中至关重要的“大监督”闭环。 虽然更多体现在执行层面，但政策上也鼓励这种协同。例如，无锡市审计局与市国资委联合印发《关于加强国资监管与审计监督协同联动的实施意见》，聚焦监督全流程联动，明确计划共商、整改共促、成果共用等六项协同举措，旨在以精准高效的协同监管助力国企高质量发展³⁵。这种协同机制放大了单一监管手段的效力，使得穿透式监管不仅能发现业务和财务问题，还能深入揭示其背后的制度缺陷、管理漏洞乃至廉洁风险¹⁹。

综上所述，其他中央部委及金融监管机构通过在其法定职责范围内出台政策、建立机制，与国务院国资委主导的穿透式监管体系形成了多维度、立体化的协同。这种协同不仅体现在国有金融资本、行政事业性资产等特定资产类型的监管上，也体现在资产评估、工资分配、涉外投资、知识产权等专业领域，更体现在审计、纪检监察等监督力量的贯通上。这种跨部门的政策协同网络，极大地扩展了穿透式监管的覆盖范围和深度，确保了无论国有资产以何种形态、存在于哪个领域或层级，都能被纳入一个协同、高效的监管视野之中，共同筑牢防止国有资产流失的防线。

1.4. 地方各级政府的细化落实与创新探索

在国家顶层设计和国务院国资委主导的政策框架下，各省、自治区、直辖市及以下地方各级政府及其国有资产监督管理机构，承担着将穿透式监管原则与本地国资国企实际相结合，进行细化落实和创造性探索的关键任务。地方实践呈现出因地制宜、制度创新与科技赋能并举的鲜明特征，不仅验证了穿透式监管的普适性价值，也为其在全国范围的深化推广贡献了丰富的基层经验与模式。

首先，省级国资委普遍通过制定实施细则和专项办法，将穿透式监管要求本地化、具体化。 各省在落实中央精神时，注重结合本省国有经济布局、企业特点和监管需求，出台更具操作性的文件。例如，河南省政府国资委修订印发了《省管企业违规经营投资责任追究实施办法》（豫国资规〔2026〕1号），将追责情形从84种扩充至110种，并明确资产损失三级量化标准，同时创新性地增设了尽职合规免责专章，为省管企业划定了更清晰的责任红线与容错空间。河南省还出台了《省管企业投资项目后评价管理办法（试行）》，要求投资项目“应评尽评”，并强化后评价成果应用，将其作为人员考核、责任追究的重要依据，构建了投资领域的穿透式事后评估闭环。云南省国资委党委则印发了《省属企业决策事项权责及流程清单》，致力于通过清单化、流程化管理解决国企治理中权责交叉的“老大难”问题，明确各类事项的决策流程和主体责任，为穿透式监管提供了清晰的权责依据和流程基础。湖南省财政厅（履行国有金融资本出资人职责）在完善省级国有金融资本管理的实施意见中，明确要求实施资本穿透管理，加强投向监督²⁵。重庆市国资委修订了《重庆市企业国有资产交易监督管理暂行办法》，根据国务院国资委最新规定调整了信息披露、非公开协议转让等条款，并细化了资产出租的公开招租规定，使产权交易环节的穿透监管要求更加贴合市场实际。

其次，地方实践在监管模式与机制协同上进行了卓有成效的创新。 一些地方积极探索超越传统国资监管范畴的协同监督机制，以整合监督资源，提升穿透效力。北京市国资委、市委巡视办、市审计局联合印发了《关于构建市管企业“六位一体”监督协同机制的实施意见（试行）》，旨在以党内监督为主导，打造纪检监察监督、巡视巡察监督、出资人监督、审计监督、职工民主监督和社会监督有机贯通的协同机制，实现监督资源整合、内容全覆盖和成果共享。这种机制创新使得穿透式监管能够借助更强大的监督合力，更有效地发现和处置问题。上海市国资委则首创了“四类一层”分类监管模式，将企业划分为资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类，并在子企业层面单设科创层，实施“一企一策”的差异化、精准化监管⁴¹。同时，上海升级迭代“全面风险预警系统”，推动风险预警从单一财务领域向八个方面拓展，并向重点子企业延伸，通过数字化手段延伸监管触角，目标是让“资金流向可追溯、经营活动可监测、问题风险可预警”⁴¹。湖州市国资委在优化考核体系时，将债务风险管控、市场化转型成效等指标纳入经营业绩考核，并与企业负责人薪酬挂钩，通过考核“指挥棒”引导企业提升效益和资本回报，实现了目标导向的穿透⁴²。

第三，科技赋能与智慧监管平台建设成为地方落实穿透式监管最突出的亮点和抓手。 多地国资委将建设本地化、智能化的在线监管系统作为实现穿透的核心路径。淮安市国资委构建了“制度筑基、科技赋能、靶向发力”的穿透式监管体系，其具体运营的竞争性融资平台通过线上交易模式实现融资成本、资金用途的全流程穿透监测；国资采购交易平台则实现采购全链条数字化穿透，自动识别围标串标等风险点；国有资产智慧监管平台录入近7万条资产信息，有效盘活了闲置资产⁴³。惠州市国资委在“十四五”期间构建“全覆盖、穿透式、智能化”国资监管新体系，于2025年9月正式上线全市国资系统司库体系，实现六大集团账户直联率达99%，使资金管理迈入“可视、可控、可溯”的新阶段；同时，通过“惠州市国有企业资产管理平台”对全系统土地、房产进行统一登记、管理和交易，显著降低了土地闲置率⁴⁴。宁波市财政局部署的全国首个地方国有金融资本数字化管理系统，实现了对国有股权董事履职和董事会议案的线上穿透管理²⁶。这些地方智慧监管平台的实践，为国家层面推广智能化穿透式监管系统提供了宝贵的基层样本。

第四，地方实践将穿透式监管聚焦于投资、融资、产权、成本等关键领域，实施精准“靶向穿透”。 针对长期存在的监管难点，地方国资委推出了许多创新性举措。在投资监管方面，惠州市严格执行“主责主业清单”和“投资项目监管清单”，并实施“双审核+三签字”以及“跨部门联审联核”机制，对重大投资项目进行穿透式审核⁴⁴。淮安市则探索开展投资项目指导，并向县区延伸、向项目扎根，同时加大对重大项目的投后评价管理⁴³。在融资监管方面，淮安市的竞争性融资平台对超成本控制线的融资实行“熔断”机制⁴³；湖州市则刚性管控融资成本，严格执行融资综合成本指导意见并加强过程监测⁴²。在成本管控方面，湖州市印发《深化国有企业降本增效改革的实施意见》，明确压降投资、业务、管理、人力、财务“五类成本”⁴²；惠州市通过工程造价专项检查，深入核查分包协议、材料采购单等，实施“一竿子插到底”的穿透式检查⁴⁴。

最后，地方层面高度重视专业能力建设，为穿透式监管提供人才支撑。 多地意识到，再先进的理念和系统也需要专业人才来操作和执行。惠州市成立了国企发展评价服务中心，搭建了140余人的专家库，并出台政策鼓励国企员工考取注册会计师、法律职业资格等专业证书⁴⁴。淮安市的相关实践也体现了对专业能力的依赖⁴³。这反映出，穿透式监管的落地不仅是一场技术变革，更是一场深刻的人才和能力变革。

综上所述，地方各级政府的细化落实与创新探索是国资穿透式监管政策体系不可或缺的重要组成部分。各地通过制定本地化实施细则、创新协同监督机制、大力建设智慧监管平台、聚焦关键领域靶向发力以及加强专业能力建设，不仅有效承接和落实了中央的政策要求，更在实践中丰富了穿透式监管的内涵、路径和工具。这些多元化、接地气的实践，充分证明了穿透式监管的生命力和适应性，也为构建全国统一、上下贯通的智能化穿透式监管体系奠定了坚实的实践基础。

2. 国资穿透式监管的核心内涵、关键要素与实施架构

2.1. 多维度的核心内涵解析：目标、范围、机制与手段

国资穿透式监管是一种对于国有资产和国有企业在监督管理方面所采取的创新模式，其核心在于打破传统的管理层级障碍和部门边界，实现纵向到底、横向到边的全方位透明监管⁴⁵。这一监管模式旨在对国有企业进行全链条、全周期的精准把控和动态化、精细化管理，以实现国资监管效能和国企治理能力的深度提升⁴⁵。其根本逻辑是“实质重于形式”，从“监”与“管”的双重维度保障监管机构的知情权与纠偏权⁴⁵。理解其核心内涵，需从监管目标、覆盖范围、运行机制与技术手段等多个维度进行系统性解析。

在监管目标层面，穿透式监管旨在构建一个系统性整合管理资源、技术工具与责任链条的“四维穿透”监管框架，即层级穿透、业务穿透、数据穿透和责任穿透⁴⁵。其最终目标是推动实现监管的“全级次、全流程、全要素、全链条”覆盖，确保国有资产安全、风险可控、效率提升，为中央企业高质量发展提供坚强有力支撑⁴⁵。更深层次的目标是实现“放得活”与“管得住”的有机统一，既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线。这标志着国资监管正式从传统“管资产、管资本”模式，迈入数智化精准监管的全新阶段⁴⁷。穿透式监管的深入推进，是对中央企业治理结构、信息基础和风控逻辑的系统性重构，旨在护航中央企业高质量发展，为加快建设世界一流企业提供有力保障¹⁹。

在覆盖范围上，穿透式监管强调“四全”覆盖，即覆盖从公司总部到所属各单位全级次，贯穿投资、采购、建设、运营等生产经营全链条，深入决策、执行、监督、问责全过程，涵盖“人、财、物、事”各类资源全要素^48,49。具体而言，其范围体现在四个“全”的穿透：一是主体上的全级次穿透，涵盖从集团总部到基层子企业、各类分支机构以及生产经营一线等各个层级单位，消除因层级复杂导致的管理盲区⁴⁵；二是业务上的全要素覆盖，直接深入到各级次经营单位的业务流程、内部管理和风险控制等关键环节以及重大项目、重点产品投资、资金流动、境外合规等关键业务，穿透各层级企业的股权结构、财务状况、风险节点等⁴⁵；三是过程上的全链条贯穿，对业务发生、审批决策、合同签订、资金支付、资产流转等环节进行贯通审视¹⁹；四是要素上的全方位整合，将“人、财、物、事”等各类资源纳入监管视野⁴⁸。这种范围的全面性旨在解决传统监管模式存在的滞后性、片面性，难以覆盖央企规模化、多元化、全球化发展态势下全域风险的问题⁴⁷。

在运行机制上，穿透式监管的核心是构建一套协同联动的“大监督”体系与闭环管理机制。这要求整合财务、投资、安全、生产等多个部门监管力量，协同党委巡视、法律合规、财会监督、审计监督、纪委监督、职工民主监督，形成“发现问题—整改落实—追责问责”的闭环管理机制⁴⁵。机制上强调三个协同：一是跨部门协同，强化财务、投资、安全、生产等多部门监管力量的整合⁴⁵；二是跨层级协同，实现“横向协同”、“纵向贯通”、“内外结合”，增强穿透式监管的执行力和公信力⁴⁵；三是多监督体系协同，推动出资人监管、纪检监察、审计、巡视线索互通，形成监督合力，避免多头重复检查⁵⁰。这种机制旨在补齐监管短板，提高管控效能，并将监督的严肃性、技术的科学性和权力的公共性融合起来，用规则的确定性防范人性的不确定⁴⁵。

在技术手段上，穿透式监管的本质驱动是数据与智能。它强调数据驱动，通过加强信息化平台建设和应用，积极运用大数据、人工智能（AI）和区块链等新技术实现数据的实时采集和动态分析，强化风险识别以及智能监管⁴⁵。技术手段的具体应用体现在：建立统一的数据平台，深化“信息贯通工程”，统一全企业各层级数据格式与接口标准，构建“全级次穿透式监管平台”⁴⁵；加强实时监控与智能分析，通过物联网设备实时采集现场数据，利用AI和大数据技术强化风险识别，实现智能分析和识别异常数据，自动触发预警，并利用区块链技术增强关键数据的安全性与不可篡改性⁴⁵。最终，技术手段支撑监管模式从“人工抽查”向“数智全量监测”转变、从“事后处置”向“事前预警、事中管控”跃升⁴⁹，完成从“人防”向“技防”、“智防”的范式升级⁵²。

2.2. 关键支撑要素体系：对象、信息、风险与责任穿透

穿透式监管的有效实施依赖于一套完整且相互关联的关键支撑要素体系。该体系以“穿透”为核心特征，具体可分解为对象穿透、信息（数据）穿透、风险穿透和责任穿透四个维度，共同构成了穿透式监管的能力骨架^19,45。

对象穿透，即组织与产权穿透，重点解决“管到哪里”和“摸清家底”的问题。其核心是实现全级次可视，打破层级壁垒⁵³。针对央国企层级多、分布广、管理链条长，“控股不控权”、“信息衰减”等痛点，对象穿透要求从集团总部直达最末级子企业、境外机构、参股企业及项目公司，实现对业务实质和风险节点的深度洞察⁵³。这包括构建可视化的组织架构树、股权关系图谱，实现组织维度穿透至每一家下属公司，支持业财数据按层级穿透⁵³。在产权管理方面，需围绕产权管理全生命周期，实现产权信息一口采集、多端复用、动态更新，重点关注股权嵌套、关联交易、底层持股关系等关键数据的实时归集，通过构建产权关系树、可视化看板，实现全级次股权结构、多层嵌套穿透视图、关联关系图谱的实时可视，让国有产权“家底”一目了然⁵³。对象穿透旨在消除因法人层级造成的监管盲区，确保监管直达底层业务单元和最终受益人⁵⁵。

信息（数据）穿透，是穿透式监管最显著的特征和基础，重点解决“靠什么看”的问题¹⁹。传统监管依赖人工报送数据，存在滞后、失真、可篡改的弊端⁵⁰。信息穿透则要求通过推动业务系统、财务系统、风控系统、审计系统等互联互通，实现关键数据自动采集、实时预警和动态分析，使监管从依赖人工报送转向依靠数据支撑¹⁹。其核心是建立统一的数据底座，实现财务、业务、投资、人事等多源数据的融合与智能分析⁵⁶。这需要开展全面的数据治理工程，统一数据标准，确保“数出一孔、一数一源”，打破信息孤岛⁴⁵。具体路径包括：建立统一的数据平台，覆盖项目进度、物资采购、财务资金、人员信息等核心数据⁴⁵；通过统一的数据交换平台，实现监管数据的实时、无感归集⁵⁸；构建“业务语义层+技术物理层”双维度的全域数据资源目录，实现数据资产化⁵⁹。高质量的数据底座为风险识别、智能预警和监管决策提供了可靠支撑⁵⁶。

风险穿透，是穿透式监管的核心原则与直接目标，旨在实现风险“看得见、管得住、追得回”⁶⁰。它要求还原经济活动全链条，对业务发生、审批决策、合同签订、资金支付、资产流转等环节进行贯通审视，识别交易真实性、合规性和效益性问题¹⁹。风险穿透聚焦战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险五类主要风险，建立全面的风险识别和防控体系⁵⁶。其实现高度依赖风险探针模型、AI算法和智能预警系统。例如，通过“界定风险情形、提取规则逻辑、采集内外部数据、适配数智技术、设定响应处置、生成迭代模型”的六步法，开发风险探针模型，精准识别风险情形^48,51。智能预警系统能够基于AI算法和机器学习模型，对海量数据进行实时分析，自动识别异常模式和风险信号，并根据预设的风险阈值和规则自动触发预警⁵⁶。风险穿透强调从被动应对向主动防控转变，从事后追责向事前预防延伸，实现对风险的早发现、早预警、早处置⁵⁶。

责任穿透，是穿透式监管得以落地的最终保障，重点解决“谁来负责”的问题¹⁹。如果数据已经打通、风险已经暴露，却无法明确责任主体，穿透式监管就难以真正落地¹⁹。责任穿透要求明确各层级、各岗位责任，建立闭环问责机制，确保责任到人⁴⁵。其关键是将穿透要求嵌入公司章程、投资协议、业务合同等文件，进一步明晰权责边界，把业务流、审批流、合同流、资金流统一纳入监督体系¹⁹。这需要构建“预警—核查—整改—问责”的完整闭环⁵⁰。具体机制包括：分级预警与挂牌督办机制，按风险轻重分级并由相应层级监管机构督办⁵⁰；整改销号管理，下发风险整改清单，限期完成整治，复核通过才能销号⁵⁰；从严追责问责，对照相关规定扩大违规追责情形，对隐瞒数据、虚假整改、造成国有资产流失的，同步追究经营负责人、风控、财务人员责任⁵⁰。责任穿透最终形成“业务监督、综合监督、责任追究”三位一体的监督体系，让监督“长牙带电”⁵⁵。

这四大关键支撑要素并非孤立存在，而是相互依存、相互促进的有机整体。对象穿透界定了监管的边界，信息穿透提供了监管的“眼睛”和“素材”，风险穿透是监管分析的“大脑”和“目标”，责任穿透则是确保监管效力的“手臂”和“利齿”。唯有四者协同贯通，才能构建起真正有效的穿透式监管体系。

2.3. 实施保障基础：数据标准、组织架构与法律法规

穿透式监管从理念转化为实践，需要坚实的三位一体实施保障基础，即统一规范的数据标准体系、权责清晰的组织架构以及健全完备的法律法规与制度体系。这三者共同构成了穿透式监管落地生根的土壤。

数据标准与治理体系是穿透式监管的技术基石和先决条件。数据驱动的本质要求数据必须是高质量、可关联、可溯源的。首要任务是统一数据标准。需建立企业级统一的数据标准与治理体系，确保源头数据可溯、真实准确，实现“数出一孔、一数一源”⁵⁷。这包括制定覆盖财务、业务、产权、合同等全域的数据元标准、主数据标准、数据交换标准等，为数据互联互通奠定基础。其次，必须进行彻底的数据治理。针对数据孤岛、质量参差不齐的现状，需开展系统性、智能化的数据清洗整改，修正数据缺失、冗余、不一致、不规范等问题，并联动前端业务系统进行功能改造，保障未来数据的源头治理⁵⁹。最后，需构建统一的数据资源目录与数据底座。通过建立“业务语义层+技术物理层”双维度的全域数据资源目录，将业务对象、逻辑模型、数据标准等内容资产化，并依托强大的云网基础设施，打通内部数十个业务系统，同时引入外部工商、司法、征信等数据，构建内外兼修、全域贯通的高质量数据底座^59,61。国家层面也在推动相关标准建设，例如启动《国有企业财务数智化转型 数据治理与共享规范》团体标准编制工作，以解决数据标准不统一、共享机制缺失等问题。

组织架构与职责体系是穿透式监管的执行主体和动力来源。有效的穿透式监管要求对现有监管组织架构进行优化和赋能。首先，必须强化顶层设计与组织领导。企业需成立穿透式监管专项工作小组或指挥中心，由企业主要负责人作为第一责任人，亲自部署、协调、督办^49,50。这需要健全组织领导体系，明确集团总部、各级子企业、基层作业单元的监管职责，并将穿透式监管纳入经营业绩考核、党建责任制考核、干部考核，与薪酬分配、评优评先、选拔任用刚性挂钩^45,49。其次，要重塑各治理主体的内控职责。党委（党组）要把智能化穿透监管成果作为评价内控有效性的重要依据；董事会要将穿透式监管纳入议事日程，定期研究、跟踪和评估体系运行情况；内控部门要会同业务条线重构流程与系统；内部审计部门则要把穿透式监管落实情况及有效性纳入监督评价重点¹⁹。再次，需建立专业化监管队伍。培育和引进兼具国资风控、大数据、法律等知识的复合型专业人才，通过举办专项培训、实战练兵等方式，全面提升干部员工的穿透监管能力^48,51。最后，要构建横向到边的协同监督机制。整合内部监督力量，并积极探索与外部审计、纪检监察、巡视等监督体系在数据共享与业务联动上的协同，形成“大监督”工作格局^45,58。例如，无锡市审计局与市国资委就联合建立了国资监管与审计监督协同联动机制，实现计划共商、整改共促、成果共用³⁵。

法律法规与制度体系是穿透式监管的合法性依据和刚性约束。穿透式监管必须在法治轨道上运行，确保监管权责法定、程序正当。第一，需要完善顶层法律法规。虽然目前已有《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》等政策文件，但从长远看，仍需推动更高层级的立法，明确穿透式监管的法律地位、权限边界和程序要求，解决监管套利、内部人控制等问题。第二，要健全监管制度与规则体系。企业层面需构建“1《体系》+1《方案》+1《制度》+1《标准》+1《手册》+1《产品》”的系列成果⁴⁹。这包括将监管要求转化为具体的制度、流程、标准合同条款，嵌入公司治理和业务流程。例如，建立监管规则体系、监管模型体系、监督追责体系和数据治理体系⁵⁷。第三，必须强化合规与风险防控制度。针对投资、财务、采购、境外业务等十大重点领域，制定详细的负面清单、审批权限和风险管控指标⁵⁰。同时，要建立与穿透式监管相适应的合规管理体系，确保企业经营活动符合国家法律法规和监管政策。第四，需衔接其他领域监管法规。穿透式监管的实施需与数据安全、网络安全等法律法规协同。例如，《网络数据安全风险评估办法》要求重要数据处理者每年至少开展一次风险评估，这与穿透式监管的数据安全要求高度契合。同样，在文物数据管理等领域，也有《国有文物资源数据管理办法》等专项规定，要求数据全生命周期安全管理。穿透式监管体系必须将这些外部合规要求内化，构建全方位的风险防控网络。

综上所述，数据标准体系确保了监管的“原料”质量，组织架构体系提供了监管的“执行引擎”，法律法规体系划定了监管的“运行轨道”。三者相辅相成，缺一不可。只有夯实这三大保障基础，穿透式监管才能从蓝图变为现实，真正实现提升国资监管效能、守护国有资产安全、促进国有企业高质量发展的宏伟目标。

3. 跨行业与多主体的典型实践案例分析

3.1. 重点行业国有企业的穿透式监管应用实践

在国务院国资委穿透式监管政策的强力驱动下，众多中央企业及地方重点国有企业结合自身行业特性与业务痛点，率先开展了穿透式监管体系的建设与应用，形成了各具特色的实践案例，为全行业提供了可资借鉴的范本。

能源电力行业的实践尤为突出，南方电网公司作为关系能源安全与国民经济命脉的中央企业，于2026年5月正式印发实施《关于加强穿透式监管的实施方案》，标志着其监管体系进入深层变革⁴⁸。该公司面对业务范围广、管理层级多、风险形态复杂的挑战，深入推进“全级次、全链条、全过程、全要素”的穿透式监管，旨在推动监管从“人工抽查”向“数智全量监测”转变、从“事后处置”向“事前预警、事中管控”跃升^48,49。其核心在于构建“2+N”智能化穿透式监管系统，以监督控制平台（风险监管）和运营监控平台（指标监控）为统领，以风险探针模型为抓手⁴⁸。公司探索形成了“界定风险情形、提取规则逻辑、采集内外部数据、适配数智技术、设定响应处置、生成迭代模型”的风险探针模型研发“六步法”方法论，并计划举办风险探针模型大赛，以赛促建、以赛促用⁴⁸。监管领域既涵盖投资、产权、财务、薪酬分配、金融、采购与供应链、国际业务、合同管理等传统高风险领域，也关注市场营销、科技创新、重大工程、落实中央八项规定精神等事关高质量发展的重点方面⁴⁸。公司设定了明确的阶段性目标：到2026年底，系统建设初步成型，风险自动控制比率达80%；到2028年底，系统基本建成，重点领域全覆盖，风险自动控制比率达到85%；到2030年底，系统高效运行，全域覆盖，风险自动控制比率达到90%^48,49。

另一家大型资源型央企集团则与科技公司三维天地合作，以AI技术为底座，打造了一套“规则可定义、数据可获取、流程可闭环”的穿透式监管平台⁶⁴。该平台的核心创新在于构建了事项库、指标库、规则库、流程库四位一体的监管引擎，实现了从规则到执行的无缝贯通⁶⁴。平台已覆盖投资、产权、财务、采购与供应链、合同、会计、薪酬、金融、境外等九大关键领域，并设定了具体、可量化的监管指标⁶⁴。例如，在投资领域紧盯非主业投资占比（≤10%）、超权限投资（0容忍）、可研偏差率（≤30%）等指标；在产权领域要求股权层级深度控制在5级以内，产权进场交易率100%；在采购与供应链领域要求公开招标率100%，采购价格偏离度≤10%，关联采购占比≤5%⁶⁴。AI算法被用于自动识别异常交易模式、动态优化预警阈值，并通过自然语言处理解析合同文本与可研报告，辅助识别造假线索⁶⁴。平台上线后取得了显著成效：非主业投资占比下降40%；逾期应收款项周转提速30%；境外账户100%纳入监控；采购价格偏离度收窄至5%以内；合同纠纷发生率降至0.5%以下⁶⁴。

在煤炭能源领域，中国华电所属华电煤业与朗坤智慧共同打造了穿透式智能管控系统，打通了煤电路港航16家分子（控股）机构全链路、全级次的业务，实现了横向到边、纵向到底的全业务在线监管⁴⁶。华电煤业整合了内外部20多个专业系统，开展了全面的数据治理工程，横向上打通了项目全周期管理、生产经营、物资设备、科智创新、智能监管的五条主线，实现管投资、管经营、管资产、管风险的一体化运营⁴⁶。

海洋石油行业则针对虚假贸易这一高风险场景进行了深度探索。中国海洋石油有限公司基于国务院国资委“十不准”监管框架，遵循穿透式监管的核心逻辑，探索构建了全域覆盖、智能穿透、协同共治的穿透式风险监控模型⁶⁷。该模型通过穿透数据壁垒整合多维信息和穿透流程断点，搭建“数据层—分析层—应用层”三层架构，实现交易真实性校验、风险动态预警等核心功能⁶⁷。模型设计以数据、关系、流程三重穿透为主线：在数据层，打通财务、业务、物流、工商、司法、舆情等异构数据源，构建“企业—合同—资金—货物—运输—仓储”六维关联图谱；在关系层，利用图神经网络和异常检测算法识别隐性关联；在流程层，将监管规则封装成可计算的业务规则引擎，嵌入关键业务节点，实现“事前规则校验—事中异常拦截—事后证据链追溯”的全程在线⁶⁷。模型采用“规则—模型—场景”三级迭代机制，以动态适应政策更新快、风险形态变、业务场景多的挑战⁶⁷。

信息通信行业的中央企业中国电信，依托自身在数据、监管数字化领域的技术积淀，打造了“星辰御风”穿透监管平台⁴⁶。该平台形成一套包含组织统筹、顶层规划、基础软硬件配套、统一数据底座、风险模型中台、常态化运营监督在内的六步实施路径，旨在解决数据治理薄弱、风险研判精准度不足等突出难题⁴⁶。平台独创了“策略+算法+图计算+大模型”四大AI引擎联动机制，并应用自研Talon推理加速技术，将推理速度提升6.5倍⁶⁸。平台聚焦财务、采购、产权等重点风险领域，构建了一套从风险发现、智能研判、任务派单到整改追责的完整闭环体系，实现了全天候全级次自动扫描⁶⁸。这一实践已入选国务院国资委首批AI高价值场景⁶⁸。

地方重点国有企业也在积极探索。例如，广东省能源集团所属企业服务有限公司针对国务院国资委“虚假贸易十不准”要求，搭建了“虚假贸易筛查模型”，该模型创新性融合AI大模型、统计学算法和关系知识图谱等复合技术，实现了对交易金额、频率、隐蔽股权关联及主体业务偏离度等复杂风险场景的多维、精准筛查，并获评国务院国资委2025年智能监管业务模型创新活动“卓越成果”⁶⁹。交易控股集团所属广东粤数网络建设有限公司申报的“基于国资监管的企业薪酬与人工成本多维分析模型”则获评“优秀成果”⁶⁹。

3.2. 各级国资监管机构的穿透式监管平台与模式创新

在国务院国资委的统一部署与政策引领下，各级地方国有资产监督管理委员会结合本地国资国企实际情况，积极构建具有地方特色的穿透式监管平台与创新监管模式，实现了监管效能的大幅提升。

省级国资监管机构的实践呈现出系统化、智能化的特点。重庆市国资委经过数轮迭代，构建了独特的“1614”穿透式监管体系，即以一套国企改革发展综合报表为基，覆盖从资本布局到安全稳定的六大场景，并细化为投资、财务、债务等14个具体监管领域^58,70。该体系已实现全市全级次国企100%穿透、核心监管业务100%在线、核心监管场景100%覆盖，并初步具备了“掌上监管”与“AI+监管”的核心能力^58,70。系统将95%的监管数据纳入自动采集轨道，通过统一的数据交换平台实现监管数据的实时、无感归集⁵⁸。最突出的特征是引入了“AI+监管”能力，基于市级人工智能底座开发的“财务风险识别”与“经济运行分析”智能体，能够对海量数据进行自动推理与风险研判⁵⁸。在实战中，该系统已累计监测资金流动356万余笔，跟踪企业融资超2万笔，累计发起异常预警超过5000条，触发调度处置700余次，有效推动了风险处置机制从“事后问责”向“事中干预”与“实时防控”转型⁵⁸。重庆市国资委正致力于推动数字化监管与日常业务深度融合，并积极构建跨部门的“大监督”工作格局，探索与审计、纪检、巡视等监督体系在数据共享与业务联动上的协同⁵⁸。

广东省惠州市国资委在“十四五”期间坚定迈向“管资本”新阶段，通过制度创新和科技赋能，构建起一套“全覆盖、穿透式、智能化”的国资监管新体系⁷¹。在资金监管方面，于2025年9月正式上线了国资系统司库体系，该平台集账户管理、资金结算、风险预警于一体，目前六大市属集团已实现账户直联，直联率高达99%，标志着资金管理迈入了“可视、可控、可溯”的新阶段⁷¹。在投资监管方面，亮出了“清单管理”与“分层级审批决策”两把“制度利剑”，严格执行“主责主业清单”和“投资项目监管清单”，明确功能类企业非主业投资比例上限为3%，竞争类企业为10%，并对“禁止类”项目一票否决⁷¹。重大投资项目的可行性研究报告须经历外部专家团队和集团外董专家团队的“双轨”独立专业审核，并经集团董事长、市国资委分管领导及总经济师三方共同签署确认，实行“按可研报告考核、终身追责”⁷¹。在风险防控方面，致力于构建横向到边、纵向到底的“大监督”和“大风控”格局，通过出台多项监管制度覆盖关键风险点，并通过“穿透式”检查深入核查分包协议、材料采购单等底层单据，让虚报造价、偷工减料无所遁形⁷¹。

上海国资系统积极适应新一轮科技革命和产业变革，打造“敏捷高效”监管新范式⁴¹。其“全面风险预警系统”持续升级迭代，风险预警从单一财务领域向主业、治理、资金等八个方面拓展，从集团层面向重点子企业延伸⁴¹。依托数字化手段延伸监管触角，推动国资监管与企业财务、司库、产权、投资、薪酬等数字化系统对接，目标是让“资金流向可追溯、经营活动可监测、问题风险可预警”⁴¹。同时，上海首创“四类一层”分类监管模式，将企业划分为资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类，并在子企业层面单设科创层，对每一类企业实施“一企一策”的差异化监管⁴¹。

市县一级国资监管机构的创新探索同样值得关注。江苏省宿迁市国资委针对非依法必须招标的国企采购项目这一监管薄弱地带，坚持“制度+平台”双轮驱动，重塑国企采购监管格局⁷²。制度层面，研究出台《市属国企采购管理办法（试行）》，聚焦采购方式选择、限额基准设定等关键环节定规矩、划红线；平台层面，联合市数据集团建成上线“易采通”国企电子化采购平台，涵盖采购服务办理、招标采购业务、电子文件编制、不见面开标、智能电子评标、资金管理等核心模块⁷²。平台上线后取得明显成效：累计发布采购项目679个，其中电子标项目343个，总金额23979.8万元，节约资金3284.8万元，节资率达13.7%；平均每个项目投标人9.57家，市外供应商参与比例达56.29%，市场开放度和竞争活力显著提升⁷²。平台运用IP、CPU序列号及MAC地址等多因子识别技术，实时监测围标串标异常行为⁷²。

江西省南昌市国资委以不动产监管系统建设为抓手，着力打造覆盖全面、动态精准、智能协同、安全高效的国企不动产监管新体系⁷³。系统覆盖市属国企及其各级子企业300家，集成不动产数据13100余处，总面积6208万m²，关联租赁合同9896份，真正实现了“一资产、一档案、一代码”⁷³。利用GIS地图引擎将每一处不动产精准落位于电子地图，实现“见房，见地，见资产”⁷³。系统设置多维度风险预警规则，对闲置超期、租金欠缴、资产未入账等突出问题进行实时监测和预测预警，并建立线上线下一体化督查机制，形成“发现-派单-核查-反馈-整改-销号”的闭环管理⁷³。在系统上线试运行后，南昌市属国企通过重组、改造、招商等方式盘活资产364处，共计18.84万平方米，预计新增年租金3345.59万元，处置闲置资产收益2029.22万元⁷³。

广西南宁市早在2017年便创建了公共资产负债管理智能云平台，借助大数据技术实时监控政府财务状况，实行国有企业融资服务、产权交易公开竞价，初步实现公共资产“摸得清、来去明、管得住、利用好”⁷⁴。该平台动态追踪采集财政、国企的资产数据信息，整合了全市400多家行政事业单位和200多家国有企业的资产数据，绘制形成动态的电子“财政地图”和“国资地图”⁷⁴。在融资服务方面，容纳了200多家金融机构，国有企业融资项目发布后，由金融机构在网上进行实时公开电子竞价；在产权交易方面，将市属国有企业产权交易项目同步推送到重庆金融资产交易所，实现交易信息在全国展示⁷⁴。截至2018年10月，通过该平台完成融资服务竞价52宗，融资总额303.17亿元，累计为企业降低成本约1.31亿元；产权信息平台累计推送产权交易项目97宗，挂牌总金额12.28亿元，实现溢价超15%⁷⁴。

西藏拉萨高新区高标准建成国资云平台，构建起穿透式、全链条、智慧化国资监管新模式⁷⁵。平台与委属3家国有企业司库系统全面对接，自动同步银行账户及交易信息，实现国企资金流向实时动态监测⁷⁵。同时，整合各类国资审批报备事项，打造统一线上办理入口，自动匹配审批路径、开展合规校验与风险预警⁷⁵。还将国企产权登记、资产台账、人事党建资料、采购合同等核心文档纳入平台，实行标准化全流程数字化管控⁷⁵。

广东省汕尾市于2026年6月正式上线智慧国资监管系统，依托数字技术做强国有资产穿透式监管、抓实国资领域公权力大数据行权监督⁷⁶。系统打通市国资委、市属国企及各级子企业全域数据链路，纵向穿透各级下属企业、末梢项目，横向覆盖资产处置、资金拨付、项目建设、人事任免、产权变更全业务链条⁷⁶。系统深度对接全市公权力大数据监督平台，构建跨部门一体化联动监督格局，并搭载50余个智能风控模型，建立三级风险预警机制，聚焦国企权力廉政风险点位，实现行权行为事前预警、事中管控、事后溯源⁷⁶。

四川省国资委则于2026年7月面向专业机构征集四川省国资国企智能化穿透式监管平台建设场景“三张清单”（需求清单、业务清单、改革清单）意见及技术方案，标志着该省正在系统规划与推进全省统一的智能化穿透式监管平台建设。

3.3. 科技公司赋能国资穿透式监管的技术解决方案

面对国资穿透式监管的复杂需求与实施挑战，一批科技公司凭借其在企业服务、人工智能、大数据等领域的深厚积累，推出了各具特色的技术解决方案与平台产品，成为赋能国资监管数智化转型的重要力量。

用友网络基于“AI×数据×流程”原生一体的数智底座，提出了DRP（全域数字化资源管理平台）与穿透式监管一体化建设的标杆范式⁵³。用友认为，穿透式监管的落地，根基在DRP。没有坚实的DRP底座，穿透式监管便如同空中楼阁⁵³。用友BIP作为落实央国企财务数智化升级及DRP建设与穿透式监管的首选平台，实现了对传统ERP的代际式超越，主要体现在四大维度的革命性变革：架构理念从“流程驱动”向“数据驱动+智能驱动”跨越；技术架构升级为云原生、微服务、中台化架构；能力边界从“内部管理”向“全价值链协同”延伸；智能化从自动化执行向智能化决策升级⁵³。用友正式发布了「用友BIP穿透式监管平台」，该平台以“全域穿透、智能监管、风险闭环”为核心定位，构建了“监管门户—监管模型—平台支撑”三层架构⁷⁸。监管模型层覆盖11项典型问题穿透监管（如过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、虚假贸易、靠企吃企等）和10类重点领域深度穿透（资金、投资、产权、财务、会计、金融、采购、薪酬、境外、合同等）⁷⁸。平台通过数据平台打通全域数据血脉，通过智能监管助手实现实时分析与主动预警，通过风险管理平台确保问题从发现到解决全程闭环⁷⁸。用友BIP将AI与规则引擎深度嵌入业务流程，在财务合规、人员合规、采购合规、合同合规、资产合规等五大领域构建了全维度智能风控体系^79,80。例如，在财务合规方面，系统自动比对合同流、发票流、物流、资金流，做到“四流合一”识别虚假贸易；在采购合规方面，算法自动比对标书相似度、IP地址、报价规律，预警围标串标迹象；在合同合规方面，借助NLP和AI模型自动提取合同关键条款，智能识别高风险点^79,80。用友还联合北京国家会计学院发布了《央国企DRP与穿透式监管白皮书》，提出了“1-3-4-5”穿透式监管体系框架，并指出DRP与穿透式监管是“体用结合、双轮驱动”的关系。

浪潮数字企业在穿透式监管领域同样拥有创新实践，其申报的“多智能体协同的穿透式监管体系实践”成功入选工业和信息化部2025年人工智能应用典型案例，成为该名单中唯一聚焦穿透式监管细分领域的标杆案例¹²。该案例聚焦大型集团企业管理链条冗长、风险隐患隐匿、制度落地不畅等行业痛点，依托浪潮商业AI搭建智能化穿透式监管体系¹²。通过梳理覆盖投资、财务、会计、产权等10大业务域200余个全领域智能监管模型，结合复合式AI引擎、规则引擎、多源异构数据关联归因分析等人工智能关键技术，提供从风险清单到原始单据的全方位视图，建立数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪的全链路、智能化、闭环式监管¹²。浪潮数字企业提出，穿透式监管是国资监管在新时代的深化和升级，是对传统国资监管模式的突破性创新⁸²。浪潮海岳构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管系统，以数据为脉，以AI为脑，从深化AI智能体、沉淀监管模型、加强数据治理、加快建设企业端穿透管控平台、构建穿透式监管体系保障五大着力点入手，构建起全域风险可视、可控、可溯的坚实防线⁸²。

汉得信息正式发布了新一代全级次穿透式智能监管平台「穿云箭」，致力于帮助国央企打造看得清、管得住、防得牢的数智化体系⁸³。汉得提出了1544穿透式监管体系价值主张：1个核心愿景（构建智能高效、闭环可落地的国央企数智化穿透式监管体系）；5大穿透维度（风险与合规穿透、业务与价值穿透、组织与责任穿透、信息与要素穿透、系统与单据穿透）；4层支撑能力（咨询规划能力、监管产品能力、数据治理能力、业务应用能力）；4项赋能基石（人才文化赋能、机制治理赋能、数据要素赋能、AI技术赋能）⁸³。「穿云箭」平台以国资委穿透式监管要求为核心遵循，聚焦国资国企与大型集团企业的监管痛点，推动其监管模式从“集团看不清、基层管不到”向“全级次可视、全链条可控”实现根本转变⁸³。平台通过数据穿透构建“千里眼”，自动汇聚从集团到最基层单位的业财物人核心数据；通过流程穿透安装“记录仪”，实现关键流程全过程在线化、痕迹化管理；通过权责穿透划定“责任田”，将监管要求与考核指标精准传导至每一个岗位；通过风险穿透部署“预警雷达”，内置覆盖“十一类突出问题”的智能风控模型库，利用AI与图谱分析技术主动扫描深层风险⁸³。汉得还提出了“4593数智监管体系”整体方案，旨在通过“咨询引领+模型驱动+系统落地”，为企业打造全级次穿透式监管架构，包括四大体系顶层规划、五大数智闭环运行、九大核心场景覆盖。

金蝶国际推出了穿透式监管分析产品，以“政策适配、技术领先、场景全覆盖”为核心优势，助力央国企快速构建智能化穿透式监管体系⁸⁵。产品深度融合人工智能、大数据、知识图谱、区块链等新一代数智技术，以“数据中心 + 模型中心 + 可视化中心”三位一体的架构，搭建覆盖全级次、全业务、全流程的企业级数据中台⁸⁵。产品预置了两金压降、过度负债、虚假贸易、围标串标等数十种监管模型，并打造以多维度监管大屏为核心的可视化中心，支持AI穿透分析，最终实现“数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪”的全流程监管闭环⁸⁵。针对央国企的DRP系统建设需求，金蝶构建了“财务筑基→业财融合→全域贯通”的分阶段建设方案，以及覆盖财务、业务、监管全领域的产品矩阵⁸⁵。

中国电子云构建了“数据－模型－决策”三层智能化穿透体系，以系统性破解传统监管“看不全、看不透、管不住、决策难”的四大困局⁶⁰。基于此体系，中国电子云打造了人工智能赋能穿透式监管解决方案，以全模态数据智能平台、模型开发平台、应用开发平台三大平台为支撑，全面承接十大监管领域，对应落地采购、合同、审计、纪检监察等智能应用⁶⁰。该方案推出了四大智能体：采购合规监管智能体，帮助集团实现从供应商资质审查、围串标识别到智能评标的招采全流程穿透监管，汇聚多源数据构建专属采购领域模型；合同合规监管智能体，覆盖合同解析、比对、法审到归档的全流程，帮助一线快速识别风险条款；穿透审计智能体，打通全集团财税、账单、合同等所有系统数据，实现穿透对账、资金溯源、异常识别等场景自动化监管；纪检监察智能体，覆盖线索预警、执纪分析、问责定性、全流程督办，实现了从“等线索”到“找线索”、从“人工查”到“智能查”的转变⁶⁰。值得关注的是，中国电子云还牵头编制了我国首个系统构建招采智能体技术与应用规范的团体标准《企业管理软件智能化技术和应用要求 第1部分：招采智能体》（AIIA/T 0299-2026）⁶⁰。

远光软件推出了“国资穿透式监管数据报送解决方案”，聚焦企业数据报送的痛点，旨在将企业从被动、分散、手工的报送模式中解放出来，转向主动、集中、智能的响应模式⁸⁶。该方案基于Realinsight平台，支撑全流程线上化协同、智能自动处理、全景可视监控的报送，具有全级次数据采集与协同填报、内嵌式数据质量合规检查与督办治理、敏捷式报送模型管理、全景化数据监控与分析中心等核心能力⁸⁶。方案已在某特大型中央企业集团成功应用，面对超1.5万家全级次单位的复杂组织，通过任务穿透下发、内置质量检查与逐级汇总审核，有效应对了司库穿透式监管数据报送的挑战⁸⁶。此外，远光软件立足国资委DRP建设要求，聚焦穿透式监管与集团价值创造，展出的远光DAP以远光九天灵境AI原生平台为技术底座，采用“三中台＋核心应用层＋AI原生底座”架构，覆盖战略绩效、资源管理、生产经营、共享服务、数据运营、产业互联六大领域。

明源云提出基于“本体论+智能体”的智能监管方案，通过AI赋能投资、建设、采招、资金、债务、资产、三重一大等核心场景，助力国资和央国企构建从政府到企业的全链条、智能化监督治理体系⁸⁸。明源云认为，国资监管本质是通过掌握数据来实现企业治理从「人治」到「数字化体系治理」的转变，加上「智能体」赋予行动能力，形成真正的「AI合规风控监管军团」⁸⁸。其方案覆盖八大核心领域：投资监管实现投前、投中、投后全流程闭环监控；建设监管推出“AI质量小助手”；资金监控构建“631资债风控体系”；债务风控采用“631资债风控体系”动态监控；资产监管打造“AI资产推荐官”智能体；三重一大建立“清单式审批+事项驱动上报”机制；干部管理融合企业数据构建干部多维度画像⁸⁸。

正孚软件聚焦AI赋能穿透式监管，构建覆盖“全级次、全链条、全过程”的数字化监管体系，以国资国企大数据平台为核心，深度融合自然语言处理、知识图谱与机器学习技术，实现风险智能预警、合规自动化审查及业务全流程穿透式监测⁸⁹。公司依托AI风控模型，实现从“数据感知”到“智能决策”的跃迁，实时解析海量数据，精准识别“三重一大”决策异常、资金流向风险等多业务场景，预警准确率超95%⁸⁹。正孚软件已服务国务院国资委、60余家中央企业及近300家国企，助力客户风险事件下降60%、监管效率提升70%⁸⁹。公司还提供低代码开发平台，采用可视化的开发方式降低信息化应用开发的准入门槛和成本，该平台已应用于智慧国资业务领域，有效拓宽了国资监管的业务覆盖面。

首信云技术有限公司打造的“国企云”平台，旨在服务国资委监管和企业在线管控。其“企业在线管控平台解决方案”围绕支撑企业“十四五”规划战略实施，贯彻落实国资监管要求，帮助企业构建“泛在链接、融合云化、数据驱动和业务贯通”的在线管控平台，并推进与国资监管平台的在线联动⁹²。该方案重点支持集团管控信息化顶层设计和规划咨询、重点业务系统建设、共性应用系统建设和通用SaaS等服务场景，具体包括“三重一大”决策和运行监管系统、巡视巡察管理系统、大额资金动态监测系统、国有资产损失责任追究系统、企业法治建设管理系统、基层党组织换届全程纪实管理系统、企业组织机构基本信息管理、人员管理系统等⁹²。

此外，区域性IT服务商也在其细分市场提供专业解决方案。例如，贵阳思普信息技术有限公司为多家地方国企提供“投融建管营一体化大数据平台”，应用于投融资债务管理、资金监管、数据分析等场景⁹³。黑龙江省国资委出资企业龙睿公司自主研发迭代的“睿资产3.0”资产管理服务数字化平台正式上线运行，该平台依托AI与物联网实现全域智能风险实时预警，严守国资管理标准达成全层级数据穿透监管，采用五色分类运营模式完成资产精细化管控。

4. 国资穿透式监管的实施难点与技术支撑

4.1. 多层面实施挑战：数据、技术、组织与制度瓶颈

国资穿透式监管的全面落地是一项系统性工程，其推进过程面临来自数据、技术、组织与制度等多个层面的复杂挑战。这些挑战相互交织，构成了制约监管效能提升的关键瓶颈。

在数据层面，信息孤岛与数据治理薄弱是首要难题。长期以来，国资央企层级架构复杂、下属主体众多，各业务板块数据割裂，形成信息孤岛⁴⁶。传统ERP系统架构封闭僵化，难以适配多业态、多层级的复杂管理需求，导致数据标准不统一、统计口径不一，业务与财务系统相互割裂⁵³。这种数据碎片化状态使得集团层面难以准确掌握全量合同数据，对于二三级单位乃至基层项目合同的履约情况、风险分布以及资金状态缺乏有效穿透能力。审计署统计显示，2024年央企采购、合同等领域违规问题金额超230亿元，其中80%的问题在事后1年以上才被发现，这深刻反映了传统监管模式在数据整合与实时性上的滞后⁶⁰。数据治理的挑战不仅在于内部整合，更在于跨系统、跨层级的拉通。模型设计需打破以往条块分割的监控模式，实现对各类经营活动和关联主体的一体化监测，这要求依托统一的风险数据底座和标准化的监控规则，将散落的风险点进行串联整合⁶⁷。然而，当前许多企业仍依赖手工填报、层层汇总的数据上报模式，系统异构导致数据整合缓慢，质量检查多为事后环节，错误追溯成本高昂⁸⁶。

技术层面的挑战主要体现在传统技术架构与智能化监管需求之间的鸿沟。传统监管模式已触及天花板，面临“看不全、看不透、管不住、决策难”四大困局⁶⁰。具体而言，“看不全”源于央企子公司层级多、业务系统分散，全量家底难摸清；“看不透”是因为各系统间数据不通，隐性风险难查到；“管不住”表现为以事后处置为主，发现时损失已造成；“决策难”则由于依赖经验决策，缺少关键数据支撑⁶⁰。传统技术手段难以应对虚假贸易等通过多层嵌套合同链、资金循环完成的复杂违规行为，传统抽样、对账、函证只能看到表层合规性，无法揭示“空转”“走单”背后的实际控制人、真实货权及资金回流路径⁶⁷。此外，在落地穿透式监管时，企业普遍面临五类“断点”问题：数据断点（同一业务对象在不同系统中存在多种编码与命名口径）、流程断点（业务流程止步于审批环节，缺乏后续风险追踪）、管理断点（预警机制缺乏标准化派单、催办、复核与销号流程）、知识断点（制度文件未转化为系统可执行的规则代码）以及人工断点（关键环节依赖人工线下操作）⁷⁸。这些技术断点严重制约了监管的自动化与智能化水平。

组织与协同层面的挑战同样突出。首先，权责边界不清可能引发监管越位或缺失。有业内人士指出，需杜绝以穿透监管为名层层加码审批、干预企业市场化经营，背离“放活管好”的改革初衷⁴⁶。穿透式监管绝非层级下压、监管泛化，而应在厘清监管边界、压实各级责任的基础上，实现精准监管、有效监管⁴⁸。其次，跨部门、跨层级的协同联动机制不畅。穿透式监管要求强化“横向协同”“纵向贯通”“内外结合”，但实践中，部门隔离、协同治理困难的问题依然存在⁴⁵。企业内部审计、合规、风控、业务等部门之间往往存在壁垒，数据与信息难以共享，导致风险研判的精准度不足⁴⁶。此外，对于境外单位、参股企业等以往相对薄弱的领域，监管触角的延伸面临更大的组织与管理挑战¹⁹。

制度与合规层面的挑战则更为深层和复杂。一方面，制度要求向可执行规则的转化存在障碍。大量企业的制度文件停留在非结构化文本层面，未转化为系统可执行的规则代码，导致机器无法自动校验判断⁷⁸。另一方面，数据合规与安全风险随着数据集中而放大。在穿透式监管模式下，数据需跨主体、跨边界流动，其采集、存储、加工、提供等环节均需遵循《数据安全法》《个人信息保护法》等上位法要求⁹⁶。监管平台汇集子公司的各类信息，可能涉及个人信息、商业秘密甚至国家秘密，例如军品相关数据属于国家秘密或敏感数据，其采集、传输、存储、使用均需严格遵守《保守国家秘密法》等规定，不同法律主体并不共享军工涉密的资质⁹⁶。集团公司需对数据汇集行为承担统筹协调、合规审查与安全监管责任，避免数字化监管平台发生数据安全事件或数据滥用⁹⁶。此外，监管数据资源在集中后能否成为集团可运营的数据资产，在法律上仍存在很多约束条件，需根据不同的数据类型进行合理的数据分类、场景梳理乃至系统化的数据治理⁹⁶。

4.2. 核心技术赋能：大数据、人工智能与区块链的应用

为破解上述实施难点，以大数据、人工智能（AI）和区块链为代表的新一代信息技术成为赋能国资穿透式监管的核心引擎。这些技术并非简单地将传统流程线上化，而是致力于构建坚实的数字基座与智能引擎，彻底颠覆传统监管在信息获取、风险识别、控制执行等方面的能力边界⁹⁷。

大数据技术是构建穿透式监管统一数据基座的核心。其首要任务是打破信息孤岛，构建集团级大数据平台，从根本上解决数据碎片化问题⁹⁷。这需要按统一的数据标准、模型与治理规范，集中采集、清洗、整合与存储来自全域（集团各层级、各业务线、各系统）、全量、全流程的结构化与非结构化数据⁹⁷。例如，中国华电所属华电煤业整合了内外部20多个专业系统，开展了全面的数据治理工程，横向上打通了项目全周期管理、生产经营、物资设备、科智创新、智能监管的五条主线，实现了管投资、管经营、管资产、管风险的一体化运营⁴⁶。用友BIP提出构建“面向本体与语义的全域数据资源目录体系”，打破传统物理目录的局限，通过“业务语义层+技术物理层”双维度资产目录，实现数据业务语义可解读、可识别、可应用，并借助AI技术实现语义层与物理层的对应关联⁵⁹。大数据平台需具备强大的穿透式查询与分析能力，支持用户按需从汇总层逐级下钻至最细粒度的原始交易或操作数据，真正实现“数尽其用”“一数到底”⁹⁷。重庆国资数字化穿透式监管体系已将95%的监管数据纳入自动采集轨道，通过统一的数据交换平台，实现监管数据的实时、无感归集，为智能监管奠定了坚实的数据基础⁷⁰。

人工智能技术是驱动监管智能化、实现风险主动识别的关键。AI的应用正推动监管模式从“人防”向“技防”、从“被动合规”向“主动风控”深刻跃升^64,97。AI赋能主要体现在风险智能识别、评估预测与智能决策支持等方面。在风险识别上，自然语言处理（NLP）技术可用于解析合同文本、舆情信息、内部报告等，自动识别潜在合规风险、法律风险⁹⁷。例如，用友BIP的合同合规模型借助NLP和AI模型，能自动提取合同关键条款，智能识别对赌约定、权责失衡、超授权签约等高风险点⁸⁰。计算机视觉技术则可监控生产现场、操作环节的合规性与安全性⁹⁷。在风险评估与预测上，通过构建并训练机器学习模型，基于历史与实时数据识别异常模式、预测风险趋势⁹⁷。关联图谱分析技术能揭示复杂实体（客户、供应商、交易对手）间的风险关联网络和集中度风险⁹⁷。例如，针对虚假贸易，可通过算法模型解构多层嵌套的交易结构，识别隐蔽关联与实际控制关系⁶⁷。在智能决策支持上，AI系统可基于实时数据流和风险模型计算结果，自动触发多级预警，并为风险处置提供初步的策略建议，同时自动生成风险报告⁹⁷。中国电子云构建的“数据－模型－决策”三层智能化穿透体系，通过打造采购合规监管智能体、合同合规监管智能体等，实现风险“看得见、管得住、追得回”⁶⁰。重庆国资监管体系引入基于市级人工智能底座开发的“财务风险识别”与“经济运行分析”智能体，能够对海量数据进行自动推理与风险研判⁷⁰。

区块链技术则为穿透式监管注入了“信任基因”，重点保障数据的真实性与交易的可追溯性⁹⁷。区块链凭借分布式账本、不可篡改、可追溯、智能合约等核心特性，为责任穿透和交易溯源提供坚实技术保障⁹⁷。在供应链金融与贸易背景穿透场景中，将核心企业、供应商、金融机构等多节点纳入联盟链，订单、物流、发票等关键信息链上存证并交叉验证，可确保贸易背景真实，精准识别融资性贸易、打击融资欺诈⁹⁷。在股权关系与最终受益人穿透场景下，股权变更、代持协议等信息上链后，能形成清晰不可篡改的穿透路径，有效破解隐形股东难题⁹⁷。在关键内控流程与审计证据链管理中，重要审批流、操作日志、审计线索等上链存证，能保障证据链完整可审计且不可篡改，大幅提升内控执行可验证性⁹⁷。智能合约则通过预设规则自动执行，减少人为干预，强化控制执行的刚性与效率⁹⁷。国务院国资委研究中心研究员胡迟也建议，依托区块链技术完成数据实时汇总、智能研判与异常自动预警，推动国资监管模式由事后核查，向前端风险预判、事中动态干预转型⁴⁶。

4.3. 基础设施与安全保障：云计算、物联网与安全技术

国资穿透式监管体系的稳健运行离不开先进、可靠的基础设施与全方位的安全保障。云计算、物联网以及综合性的网络安全、数据安全技术共同构成了支撑智能化监管的底层架构与防护盾牌。

云计算是构建弹性、敏捷监管平台的核心基础设施。它为解决传统IT架构资源僵化、扩展性差的问题提供了最佳路径。用友BIP穿透式监管平台采用云原生、微服务、中台化架构，支持公有云、私有云、混合云多模式部署，完美适配央国企数据本地化、安全合规的核心需求⁵³。微服务架构实现模块独立部署、灵活扩展，可快速响应多级集团、多业态的业务变化；平台化架构则实现能力复用，大幅降低系统开发与维护成本⁵³。这种云原生架构使得监管平台能够根据业务负载动态伸缩，保障在高并发数据采集和分析场景下的系统稳定性与响应速度。同时，云计算也为大数据和AI模型的训练与推理提供了强大的算力支撑，使得复杂的风险模型能够高效运行。金蝶推出的穿透式监管分析产品，以“数据中心 + 模型中心 + 可视化中心”三位一体的架构，搭建覆盖全级次、全业务、全流程的企业级数据中台，其背后离不开弹性可扩展的云平台支持⁸⁵。

物联网技术是实现业务数据实时采集、打通监管“最后一公里”的关键。穿透式监管要求覆盖生产经营一线，物联网通过部署传感器、智能设备等，能够实时采集现场数据，确保数据的及时性和准确性⁴⁵。例如，在工程项目监管中，物联网设备可以实时监控施工进度、设备状态、环境参数等；在资产监管中，通过RFID、GPS等技术可以实现对重要物资、车辆的全程追踪。物联网数据与业务系统、监管平台的实时对接，使得监管视角从办公室延伸到作业现场，实现了真正的“纵向到底”。明源云在建设监管场景中推出的“AI质量小助手”，通过接入企业微信/钉钉等群聊，将现场消息自动转化为标准工单，并内置AI图像识别模型实时锁定现场质量安全隐患，这背后离不开物联网技术对现场信息的即时捕捉与回传⁸⁸。物联网的广泛应用，使得“数据驱动”的监管原则得以在业务最前端落地，为风险预警和智能决策提供了鲜活、一手的数据源。

网络安全与数据安全是穿透式监管的生命线，其重要性随着数据集中和系统互联而愈发凸显。监管平台汇聚了企业最核心的经营、财务、人事等敏感数据，一旦遭受攻击或发生泄露，后果不堪设想。因此，安全保障需贯穿于基础设施、应用系统、数据流动的全过程。首先，在基础设施安全层面，采用私有云或混合云部署以满足数据本地化要求是普遍选择⁵³。同时，需建立完善的网络安全防护体系，包括网络边界防护、入侵检测、漏洞管理等，确保监管平台网络环境的安全。其次，在数据安全层面，挑战尤为严峻。需建立严格的数据分类分级制度，区分公开、内部、敏感、机密等不同级别，并实施差异化的安全策略⁹⁶。对于个人信息、商业秘密、国家秘密等高敏感数据，必须遵循“最小必要”原则，在汇集前进行脱敏或匿名化处理，甚至明确不应汇集⁹⁶。数据加密技术需应用于数据传输和存储环节，防止数据在流转过程中被窃取。访问控制需实现精细化，确保数据“按需知密”，任何数据的访问、操作都应有严格的权限控制和完整的日志记录，实现可追溯⁴⁵。再次，在技术应用安全层面，AI模型本身的安全性也需关注，防止对抗性攻击或模型偏见导致的风险误判。区块链技术因其不可篡改的特性，在保障关键审批流、操作日志等证据链安全方面具有独特价值⁹⁷。最后，健全的安全管理制度与应急响应机制不可或缺，需明确安全责任，定期开展安全审计与演练，形成“技术+管理”的综合防御体系。金蝶在其白皮书中将“强化系统安全保密”列为“五个深化”要求之一，凸显了安全在穿透式监管体系中的基础性地位⁸⁵。

5. 国资穿透式监管的未来发展趋势展望

随着“十五五”时期国资国企改革进入深化阶段，以及人工智能、大数据等新一代信息技术的加速融合，国资穿透式监管正迎来系统性、深层次的变革。其未来发展将呈现出技术驱动下的智能化跃升、监管模式从合规导向向价值创造延伸、制度体系向法治化与标准化全面完善三大核心趋势，旨在构建“放得活”与“管得住”有机统一的现代化国资监管新格局^18,46。

5.1. 技术驱动下的智能化、实时化与协同化升级

未来穿透式监管的核心竞争力将深度依赖于技术的迭代与应用创新，其演进方向将聚焦于智能化水平的跃升、实时化能力的强化以及跨域协同的深化，形成技术赋能监管的立体化升级路径。

首先，人工智能与大模型的深度融合将驱动监管能力实现从“辅助”到“核心”的质变。 监管系统的“智能中枢”角色将愈发凸显，其核心在于构建以模型引擎、算法引擎、图计算引擎和大模型引擎为内核的智能监管体系^100,101。具体而言，风险探针模型将成为精准识别风险情形的关键抓手，其研发将遵循“界定风险情形、提取规则逻辑、采集内外部数据、适配数智技术、设定响应处置、生成迭代模型”的标准化方法论，并在各业务领域广泛推广^48,49,51。人工智能的应用将从风险识别向决策支持全面延伸，基于大模型的智能政策问答、风险研判辅助、自动报告生成等场景将推动监管决策从“经验驱动”向“数据智能驱动”演进^100,101。例如，中国电信翼支付基于InsightAI大模型平台，持续迭代近80个监管模型，并依托自研Talon推理加速技术优化推理性能，以支撑超大规模数据的实时处理与动态分析^100,101。多智能体（AI Agents）架构将成为主流，通过采购合规监管智能体、合同合规监管智能体、穿透审计智能体、纪检监察智能体等专项智能体的协同调度，构建监管业务“发现—处理—知识沉淀”的全流程闭环⁶⁰。浪潮数字企业的实践表明，多智能体协同的穿透式监管体系能有效破解传统监管模式中事后管控滞后、业财数据割裂、人工审核低效等痛点，实现员工获取制度信息耗时从小时级压缩至秒级，综合风险识别率提升95%以上¹²。

其次，监管的实时化与全量监测能力将借助数据基础设施的升级而得以强化，实现从“事后问责”到“实时防控”的根本性转变。 这一转变的基石是全域数字化资源管理平台（DRP）的全面建设与深度应用^53,102。DRP作为企业数据资源规划的核心载体和穿透式监管的技术底座，旨在构建覆盖企业经营管理全域、支撑“全级次、全流程、全要素”穿透管理的集团级数字平台^53,102。其实施将遵循“财务筑基→业财融合→全域贯通”的分阶段路径，最终实现数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪的智能化监管闭环⁸⁵。地方实践已展现出实时化监管的成效，如重庆市构建的“1614”穿透式监管体系，实现了全市全级次国企100%穿透、核心业务100%在线，三级子公司财务数据可达“秒级穿透”^{46,58,[REF-324],99}。同时，“天地一体”或“天空地一体化”的立体监管模式将被引入，通过结合卫星遥感、无人机、地面监测与实地核查，构建“智能感知—智能预警—智能溯源—智能整改”的数字化闭环管控体系，提升问题发现的精准度与处置效率。

再者，跨域协同与生态共享将成为突破数据壁垒、提升整体监管效能的关键路径。 未来穿透式监管将更加注重跨部门、跨层级、跨主体的协同联动⁵⁶。一方面，在组织内部，将推动监督数字化与行权数字化“如影随形”，以公权力大数据监督平台和行权数字化平台为主要载体，实现纪检监察监督与业务职能监督在数据层面的贯通融合，形成监督合力。另一方面，在外部生态层面，将致力于构建行业级、生态级的协同共享机制^100,101。可信数据空间的建设将成为核心基础设施，例如中国电信打造的“星海·可信数据空间”，通过融合高速数据网、AI智能体及量子加密技术，旨在解决跨主体数据“不敢、不愿、不能”共享的难题，为穿透式监管所需的多元数据融合提供坚实的安全底座。国家数据局会同国务院国资委组织实施的“国有企业数据效能提升行动”，正是为了推动国有企业打破数据壁垒，通过共建行业可信数据空间、开放数据资源清单等方式，实现数据安全高效流通，赋能产业链协同创新。此外，监管能力的输出也将呈现生态化趋势，领先企业将其数据标准、风险模型、AI赋能工具等核心能力进行模块化、产品化输出，通过“星辰御风1号”穿透式监管云一体机等轻量化、标准化产品，降低其他企业构建智能化监管体系的门槛^100,101。

5.2. 监管模式的创新：从合规导向到价值创造延伸

穿透式监管的内涵将持续深化，其目标将从传统的防范风险、确保合规，逐步延伸至驱动国有企业提升核心竞争力、实现高质量发展和主动价值创造，完成从“被动风控”到“主动治理”的范式转换⁹⁹。

核心转变之一是监管目标与考核评价体系将深度融入价值创造导向。 国务院国资委已系统提出“五个价值”，即更加注重提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值¹⁸。未来的穿透式监管体系将与此紧密衔接，通过科学全过程监管，促进国有企业不断实现这“五个价值”¹⁰⁷。考核机制将更加强调“一企一策”和分类考核，依据行业属性、企业功能定位（功能类、公益类、商业类）和实际推行差异化管控，引导企业破除片面追求规模的传统政绩观，构建兼顾经济效益、战略效益、社会效益的新型发展逻辑^18,99,108。例如，对城市保障类企业，考核重心将转向民生保供和成本管控；对科创层企业，则会放宽短期盈利约束，鼓励其开展长周期、高不确定性的技术创新⁴¹。监管本身也将成为价值创造的助推器，通过规范监管、倒逼改革、提质增效，引导国有企业自觉聚焦主责主业、锚定国家战略，向前瞻性战略性新兴产业集中，增强产业引领和安全支撑核心功能¹⁰⁷。

其次，监管的边界与角色将重新定义，在“管得好”的同时实现“放得活”，激发企业内生动力。 穿透式监管绝非层级下压、监管泛化，其核心原则是坚持放管结合、依法依规^{48,[REF-345],51}。未来的监管实践将更清晰地界定监管权责与企业经营自主权的边界，严格对标国务院国资委顶层部署，实现监管有力度、放权有尺度、发展有空间^46,99。一方面，监管触角将通过数智化工具延伸至全级次子企业、全业务链条，实现对重大事项、关键环节、核心资源的有效管控；另一方面，将充分尊重各级子企业独立法人地位与自主经营权，做到监管不越位、履职不缺位，以法治护航经营活力^48,51。这种平衡也体现在对企业科技创新松绑赋能上，穿透式监管将通过常态化监督引导，而非直接干预，推动国有企业主动加大研发投入，完善创新激励机制，布局战略性新兴产业、打造新质生产力¹⁰⁷。修订中的《企业国有资产法》拟建立的尽职免责制度，正是为了鼓励管理人员在依法合规履职、不存在主观故意或重大过失的前提下，大胆进行创新投资和战略决策，从法律层面破解“怕担责、不敢投”的困境^109,110。

再者，监管的覆盖范围将从重点风险领域向企业治理全链条拓展，服务于企业整体治理能力的现代化。 穿透式监管的应用场景将持续扩大，从当前聚焦的投资、产权、财务、采购、合同、境外资产等十大高风险领域，向更广泛的企业治理领域延伸⁸⁵。例如，将更深入地与企业党建提质增效相结合，推动党建工作与经营监管深度融合，把管资本职责、经营发展职责、管党治党职责一体落实¹⁰⁷。同时，监管也将促进企业民主管理，通过数字化穿透监督倒逼企业完善职工参与经营管理、重大事项民主审议相关机制，打通自上而下监管与自下而上职工民主监督的双向通道¹⁰⁷。此外，监管的成果将直接用于提升企业科学管理水平，借助穿透监管厘清各层级管理边界，理顺决策、执行、监督闭环机制，常态化排查管理漏洞、内控缺陷，推动企业管理模式由粗放式层级管控向精细化数字化治理转型¹⁰⁷。内部审计的角色也将转型，不仅揭示问题，更深化“以评促建”，把风险背后的制度缺陷、流程堵点和系统短板揭示出来，推动治理体系完善¹⁹。

5.3. 制度体系的完善：法治化、标准化与风险防控强化

技术赋能与模式创新需要坚实的制度基础作为保障。未来，国资穿透式监管的制度体系建设将朝着法治化、标准化、协同化的方向加速完善，构建起稳定、透明、可预期的监管环境，并为风险防控提供刚性约束^[REF-482]。

首要的是法治化进程将全面加速，为穿透式监管提供最高层级的制度依据与行为规范。 正在修订的《中华人民共和国企业国有资产法》是此进程的核心标志¹⁰⁹。此次修订草案首次在法律层面明确了穿透式监管的相关原则，例如要求国家出资企业建立健全内部监督管理制度，通过信息化手段加强对所出资企业的监督，实现国有资产保值增值¹⁰⁹。修订草案还创新性地建立了国家出资企业管理人员尽职免责制度，明确了在依法合规、勤勉尽责、无主观故意或重大过失情况下的免责情形，为改革者提供了“定心丸”^109,110。同时，草案细化了关联交易、资产转让、参股权益管理等重大事项制度，并明确了对境外国有资产的监管原则，为全级次、全链条监管提供了法律支撑¹⁰⁹。在责任追究方面，2026年施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》与法律修订相衔接，明确了13个方面98种责任追究情形，形成了“终身问责”的刚性约束，与尽职免责制度共同构成了刚柔并济的责任闭环¹¹⁰。

其次，标准化与规范化建设将贯穿数据治理、技术应用和业务流程，为监管的互联互通与效能提升奠定基础。 数据标准不统一、统计口径不一是阻碍监管穿透的主要瓶颈之一⁵³。未来，统一数据标准、强化数据治理将成为基础设施建设的重中之重，目标是确保“数出一孔、一数一源”，为监管提供可信数据源^57,85。金融业已率先行动，国家互联网信息办公室等六部门联合发布的《金融信息服务数据分类分级指引》，为金融数据治理建立了共同的管理语言和基准。在技术应用标准方面，行业团体标准将发挥引领作用。例如，由中国信息通信研究院与中国电子云牵头起草的《企业管理软件智能化技术和应用要求 第1部分：招采智能体》团体标准，是我国首个系统构建招采智能体技术与应用规范的团体标准，为招采全流程数字化、智能化、合规化转型提供了科学指引⁶⁰。业务流程的标准化则体现在监管规则与模型的固化上，将外法内规结构化、知识化、条目化，形成可执行的制度图谱和可嵌入系统的规则服务⁵⁷。

最后，风险防控体系将呈现一体化、精准化与常态化的特征，实现对各类风险的全周期管理。 未来的风险防控将不再是孤立的风控模块，而是与穿透式监管深度融合的一体化体系^46,99。一方面，风险监测预警将更加精准智能，围绕债务、合规、科创投入等核心指标搭建风险预警模型，落地分级预警、专项督办、整改销号全链条处置机制^46,99。另一方面，风险防控的焦点将更加突出，既紧盯投资、产权、财务、金融、境外业务等传统高风险领域，也关注市场营销、科技创新、重大工程等事关高质量发展的重点方面^48,51。监管的常态化机制将得以巩固，穿透式监管不是短期运动整治，而是久久为功的制度性安排^48,49,51。企业将建立常态化的数据运营、问题核查和非现场分析专业队伍，并通过举办风险探针模型大赛、监督控制培训班等形式，持续提升干部员工的穿透监管能力^48,51。此外，跨部门的“大监督”工作格局将积极构建，探索国资监管与审计、纪检、巡视等监督体系在数据共享与业务联动上的协同，形成监管合力^58,70。

6. 国资穿透式监管关键术语与概念释义

6.1. 监管模式、技术实现与政策法规核心术语

穿透式监管：在国资监管语境下，穿透式监管是一种对于国有资产和国有企业在监督管理方面所采取的创新模式，其核心是“实质重于形式”的监管逻辑，通过打破传统的管理层级障碍和部门边界，实现纵向到底、横向到边的全方位透明监管，对国有企业进行全链条、全周期的精准把控和动态化、精细化管理，以实现国资监管效能和国企治理能力的深度提升⁴⁵。该模式旨在实现“放得活，管得住”，既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线⁴⁶。其内涵具体体现为“三个穿透”与“四个全”：“三个穿透”指主体穿透、业务穿透、风险穿透；“四个全”指全级次、全链条、全过程、全要素。穿透式监管是对传统“管资本”模式的突破，是切实转变国资监管方式、防范化解新型风险、破解历史遗留难题的关键抓手⁴⁵。

“四全穿透”监管框架：指构建层级穿透、业务穿透、数据穿透和责任穿透的“四维穿透”监管框架，以推动实现监管“全级次、全流程、全要素、全链条”覆盖⁴⁵。具体而言：1. 层级穿透：从央企总部到生产经营一线的垂直监管全覆盖，消除管理盲区；2. 业务穿透：覆盖产品全生命周期，实现业务流程无死角；3. 数据穿透：通过数字化平台整合中央企业全公司数据，实现信息透明化、可追溯，服务支撑决策；4. 责任穿透：明确各层级、各岗位责任，建立闭环问责机制，确保责任到人⁴⁵。该框架是穿透式监管实施的核心顶层设计。

“四全”标准：国务院国资委在《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》等文件中确立的穿透式监管标准，即全级次、全流程、全要素、全主体¹⁰⁷。亦有表述为全级次、全链条、全过程、全要素⁴⁹。其核心要求是监管覆盖从公司总部到所属各单位全级次，贯穿投资、采购、建设、运营等生产经营全链条，深入决策、执行、监督、问责全过程，涵盖“人、财、物、事”各类资源全要素⁴⁹。

智能化穿透式监管：指依托大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，构建“上下贯通、实时在线、自动预警”的智能化监管体系⁷⁹。其目标是推动监管从“人工抽查”向“数智全量监测”转变、从“事后处置”向“事前预警、事中管控”跃升⁴⁹，实现风险防控由人防向技防、由模糊向精准、由抽样向全量的根本性转变⁷⁹。这是国资监管从传统“管资产、管资本”模式迈入数智化精准监管全新阶段的重要标志⁴⁶。

数字化资源管理平台：简称DRP系统，是国务院国资委在《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》中明确提出的建设目标¹⁴。DRP不仅是财务系统的升级，更是未来企业的数据中枢，是支撑穿透式监管的技术底座¹⁴。其建设要求是建成覆盖全经营领域的数字化资源管理系统，实现企业数据资源的统一管理、融合分析与高效利用⁴⁶。DRP与穿透式监管构成“体用结合、双轮驱动”的关系，DRP是“体”，为全域数字化资源管理平台，构建全量、全时数据资源池，夯实穿透监管的数据底座；穿透式是“用”，以风险防控为导向，依托数据穿透层级、业务、资金，实现监管意图精准落地¹¹⁶。

“1-3-4-5”穿透式监管体系框架：由用友联合北京国家会计学院在《央国企DRP与穿透式监管白皮书》中提出的理论框架¹¹⁶。“1”代表一个目标，即加快推进智能化穿透式监管体系；“3”代表三大方向，即直击本质、靶向精准、全域覆盖；“4”代表四大体系，即数据治理体系、模型运营体系、闭环整改体系、制度组织体系；“5”代表五大能力，即典型问题溯源能力、风险闭环处置能力、全级次多组织透视能力、全业务端到端贯通能力、流程+数据+智能融合能力¹¹⁶。

“四位一体”落地框架：远光软件提出的穿透式监管落地系统性工程框架，包括“战略蓝图指引-重点领域突破-监管体系搭建-技术平台赋能”四个层面⁵⁷。该框架强调既要有顶层的战略指引，也要有底层的执行保障，因企施策，确保监管体系建设可落地、可执行、可进化⁵⁷。

“2+N”智能化穿透式监管系统：南方电网公司构建的穿透式监管技术支撑体系⁴⁹。其中，“2”指以监督控制平台（风险监管）和运营监控平台（指标监控）为统领；“N”指以风险探针模型为抓手，以全域数字化系统为依托⁴⁹。该系统旨在构建数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪的智能化监管闭环⁴⁹。

风险探针模型：在智能化穿透式监管系统中扮演“智能中枢”角色的模型工具⁴⁹。其研发遵循“界定风险情形、提取规则逻辑、采集内外部数据、适配数智技术、设定响应处置、生成迭代模型”的“六步法”方法论⁴⁹。该模型用于精准识别各类业务风险情形，是实现风险自动预警的核心⁴⁹。

“四库筑基”：三维天地在构建穿透式监管平台时采用的核心引擎架构，指构建事项库、指标库、规则库、流程库四位一体的监管引擎⁶⁴。例如，在“虚假贸易识别”场景中，事项库锁定合同流、资金流、票据流、物流的勾稽一致性；指标库动态计算毛利率异常波动与交易对手集中度；规则库自动触发预警；流程库则固化“预警→核查→整改→追责”的闭环处置⁶⁴。这一机制确保监管从事后应对转向事中拦截与事前预防⁶⁴。

“数据－模型－决策”三层智能化穿透体系：中国电子云提出的系统性破解监管困局的架构¹¹⁷。第一层数据穿透层，打通财务、合同等全业务系统，拆除数据烟囱，实现跨层级数据融合分析；第二层智能分析层，打造各场景专用模型，构建风险识别模型体系；第三层决策执行层，依托多智能体协同调度，构建监管业务“发现－处理－知识沉淀”全流程闭环¹¹⁷。

“五层”数智平台架构：远光软件提出的智能化穿透式监管平台技术架构，包括数据资源层、规则模型层、智能应用层、监管协同层、监管分析层⁵⁷。该架构旨在实现数据向上集中、能力向下赋能，让监管既看得见全局，也穿得透细节⁵⁷。

“三个穿透”核心价值：用友BIP提出的穿透式监管平台核心价值体现，即从结果穿透到原因，从指标穿透到业务，从问题穿透到责任⁷⁸。这意味着平台不仅是监管工具，更是企业风险管理的智能中枢，让每一笔异常都有迹可循、有责可追⁷⁸。

“1614”穿透式监管体系：重庆市构建的特色化穿透式监管实践模式⁴⁶。该体系实现了全市全级次国企100%穿透、核心业务100%在线，三级子公司财务数据“秒级穿透”，并引入AI智能体进行风险研判⁴⁶。

“事中预警为主、事后追责为辅”：穿透式监管确立的全新监管理念¹⁰⁷。强调通过全过程防控资金、投融资、境外经营各类风险，守住国有资产安全底线，同时按企业股权结构和公司章程清晰划分监管权责与企业经营自主权，实现权责法定、权责统一、权责对等、权责清晰、失职问责¹⁰⁷。这体现了放权赋能与从严监管的有机统一¹⁰⁷。

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（46号令）：于2026年元旦实施的重要监管法规¹¹⁸。该办法在2018年“37号令”基础上进行了升级，追责方向扩展至13个，具体情形从72种细化增至98种，并明确了终身问责机制¹¹⁸。其核心是建立了更清晰的穿透式责罚矩阵，将决策、管理、执行等每一个环节的责任硬性锚定，实现了权责的高度统一¹¹⁸。该办法是穿透式监管在监督追责环节的核心制度保障，与穿透式监管要求形成闭环¹⁴。

境外国资工作局：国务院国资委于2026年4月新设的司局级机构¹¹⁹。其主要职责包括：指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整；承担所监管企业境外资产监督有关工作；加强境外投资经营等方面风险防范化解；承担境外突发事件和危机处理有关工作¹¹⁹。该机构的设立旨在把境外资产从“多头管”变成“一口清”，实现海外业务“一盘棋”统筹，是完善国资监管体系、应对复杂外部环境、守住境外国资安全底线的关键举措¹²⁰。

6.2. 监管领域、风险类型与组织职责相关术语

十大重点监管领域：国务院国资委在穿透式监管专项工作会议及相关政策文件中划定的必须深度穿透监管的核心业务板块⁵⁵。具体包括：1. 财务资金；2. 投融资业务；3. 产权资产管理；4. 金融类业务；5. 薪酬分配；6. 供应链采购；7. 境外资产；8. 合同管理；9. 债务风险；10. 内控合规⁵⁵。亦有文件表述为投资、产权、财务、会计、薪酬分配、金融风险、军品业务、采购与供应链、境外单位、合同等领域⁸⁵。针对这些领域，监管不再只审核集团汇总材料，可直接调取下级子公司原始单据、银行流水、项目档案，深挖底层风险⁵⁵。

“11+N”项重大风险问题：穿透式监管聚焦的核心风险与突出问题⁸⁵。“11”项通常指过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、财务金融风险、控股不控权、虚假贸易、捞偏门、靠企吃企、资产闲置、境外风险⁸⁵。“N”代表其他可能出现的风险问题。构建针对这些问题的智能监管模型是穿透式监管平台建设的重点⁷⁸。

控股不控权：指企业虽然通过股权结构实现了对下属企业的控股，但在实际经营中未能有效行使控制权，导致对企业的战略决策、日常管理、风险防控等关键环节缺乏实质影响力，可能引发治理失效、国有资产流失或重大经营风险。这是穿透式监管重点破解的难题之一¹⁸。

无关多元：指企业在发展过程中脱离自身核心主业，盲目进行与主业关联度低、协同性差的多元化投资或业务扩张⁵²。穿透式监管要求坚决遏制无关多元经营、盲目“铺摊子”等问题，严控非主业投资⁵²。

虚假贸易：特指“融资性贸易”和“走单不走货”等无真实贸易背景的交易行为⁵²。国务院国资委明确要求中央企业“严禁开展融资性贸易和虚假贸易”，并建立健全贸易业务内控体系，加强对贸易背景真实性、货权流转等关键环节的审核⁵²。虚假贸易筛查是智能监管模型创新的重要领域⁶⁹。

靠企吃企：指国有企业管理人员或员工利用职务便利，通过其亲属或关联方开办供应商企业、进行关联交易、利益输送等方式，谋取个人私利，损害国有企业利益的行为⁷⁹。穿透式监管通过构建关联关系图谱、分析隐蔽关联交易等方式对此类行为进行智能识别与预警⁷⁹。

薪酬乱象：指国有企业中存在的收入畸高、违规发放津贴补贴、巧立名目滥发高薪、薪酬不合理倒挂等不合规、不合理的薪酬分配问题¹²²。薪酬分配穿透式监管要求对“全员、全级次、全口径”薪酬数据进行监测，及时预警和处置此类乱象¹²²。

过度负债：指企业债务规模远超自身盈利能力和现金流承受极限，本质是负债扩张脱离了实体价值创造能力，可能陷入“借新还旧”的高风险循环⁵²。穿透式监管通过设定行业负债率预警线/重点监管线，对债务风险进行实时监测与预警⁵²。

资产闲置：指国有企业中存在的大量低效、无效资产未能盘活利用，造成国有资产沉淀与价值损失⁸⁵。穿透式监管通过实时监控资产闲置率、使用效率等指标，推动低效无效资产的识别与处置⁵⁶。

多层架构：指国有企业内部管理层级过多、法人链条过长，导致管理效率低下、信息传导衰减、监管难度加大的组织结构问题⁵²。穿透式监管要求有效压缩管理层级、减少法人户数，通过技术手段实现组织层级的穿透⁵²。

风险导向：穿透式监管的核心原则之一⁵⁶。指国资监管工作聚焦战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险五类主要风险，建立全面的风险识别和防控体系，通过对各类风险的量化评估和动态监测，实现风险的早发现、早预警、早处置⁵⁶。这要求监管工作从被动应对向主动防控转变，从事后追责向事前预防延伸⁵⁶。

智能预警：穿透式监管的重要技术手段⁵⁶。指通过AI算法和机器学习模型，对海量数据进行实时分析，自动识别异常模式和风险信号，并根据预设的风险阈值和规则，自动触发预警通知，启动相应的处置流程⁵⁶。这种智能化的预警机制大大提高了风险发现的及时性和准确性⁵⁶。

闭环管理：穿透式监管的质量保障机制⁵⁶。指构建“识别-溯源-处置-销号”或“预警—核查—整改—问责”的全流程监管闭环^55,56。通过建立问题发现、责任认定、整改落实、效果评估的完整闭环，避免风险“查而不改、改而不彻底”的问题，确保监管工作的实效性和可追溯性⁵⁶。

分级预警机制：穿透式监管闭环管理中的一环，指按风险轻重分为一般、重点、重大三级预警，分别由企业内部、地方国资、国资委挂牌督办⁵⁵。这确保了不同等级的风险能够得到相应层级的关注和处置资源。

整改销号管理：穿透式监管闭环管理中的关键步骤，指对下发的风险整改清单，要求限期完成整治，复核通过才能销号，逾期未整改将加大督查频次⁵⁵。这确保了发现的问题能够得到彻底解决。

监督协同联动：穿透式监管的重要组织保障机制，指推动出资人监管、纪检监察、审计、巡视线索互通，形成监督合力，避免多头重复检查、标准不一⁵⁵。这有助于构建“大监督”体系，提升整体监督效能⁴⁵。

“四不两直”检查督导：一种监管工作方式，指不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场⁴⁵。在穿透式监管中，这与将各级子企业“三重一大”事项纳入统一监管平台相协同，共同实现纵向穿透⁴⁵。

“三重一大”事项：指重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作⁹³。穿透式监管要求将这些事项纳入统一监管平台进行重点监控⁴⁵。

“五个价值”：国资委在2023年首次系统提出的价值创造导向，即更加注重提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值¹⁸。穿透式监管旨在进一步促进国有企业实现这“五个价值”¹⁰⁷。

“一企一策”分类考核：国资监管中针对不同行业属性、企业实际推行的差异化考核方式⁴⁶。穿透式监管在横向维度上实施差异化监管考核，落地“一企一策”考核方案⁴⁶。这与穿透式监管的纵向技术穿透相结合，共同构成纵横协同的监管体系⁴⁶。

“两金”压降：指压降应收账款和存货占用资金⁸⁵。这是穿透式监管在财务领域关注的重点问题之一，预置的监管模型包含对此类风险的识别与预警⁸⁵。

司库体系：企业集团对资金等金融资源进行统一管理、配置和运营的体系¹⁸。加强司库体系建设是落实穿透式监管要求的重要基础，能够实现资金的全流程闭环管控，严控资金舞弊、流动性风险¹²³。山东省等地以司库体系建设为突破口，探索财务领域穿透式监管⁴⁶。

“投融建管营”一体化：指对项目的投资、融资、建设、管理、运营全生命周期进行一体化管控的模式⁹³。一些地方国企的数字化平台以此命名，旨在实现业务全链条的穿透式监管⁹³。

6.3. 数据指标、企业分类与监督追责等专业概念

全级次：穿透式监管的核心要求之一，指监管覆盖从集团总部到最末级子企业、各类分支机构以及生产经营一线等各个层级单位⁴⁵。旨在打破层级之间的信息壁垒和管理隔阂，消除因层级复杂导致的管理盲区⁴⁵。技术实现上，需要通过构建可视化组织架构树、股权关系图谱等工具，实现组织维度穿透至每一家下属公司⁵³。

全链条：指监管贯穿投资、采购、建设、运营等生产经营的全部环节链条⁴⁹。在业务层面，要求还原经济活动全链条，对业务发生、审批决策、合同签订、资金支付、资产流转等环节进行贯通审视¹⁹。例如，在贸易业务中，需穿透合同流、资金流、票据流、物流的勾稽关系⁶⁴。

全过程：指监管深入决策、执行、监督、问责等企业运营管理的全部过程⁴⁹。强调推动内控监督由事后检查向事前预警、事中控制、事后问责相结合转变¹⁹。这要求将监管要求嵌入业务流程，实现从交易发起到资金结算的全环节穿透⁶⁷。

全要素：指监管涵盖“人、财、物、事”等各类资源要素⁴⁹。区别于传统监管对流程合规的侧重，穿透式监管强调业务实质穿透，直接深入到各级次经营单位的业务流程、内部管理和风险控制等关键环节以及重大项目/重点产品投资、资金流动、境外合规等关键业务⁴⁵。

数据穿透：穿透式监管的关键支撑要素，重点解决“靠什么看”的问题¹⁹。指通过推动业务系统、财务系统、风控系统、审计系统等互联互通，实现关键数据自动采集、实时预警和动态分析，使监管从依赖人工报送转向依靠数据支撑¹⁹。其设计重点在于解决数据孤岛问题，打破内外部数据壁垒，实现财务、业务、物流、工商等数据的关联⁶⁷。

责任穿透：穿透式监管的落脚点，重点解决“谁来负责”的问题¹⁹。指明确各层级、各岗位责任，建立闭环问责机制，确保责任到人⁴⁵。如果数据已经打通、风险已经暴露，却无法明确责任主体，穿透式监管就难以真正落地¹⁹。因此，需要将穿透要求嵌入公司章程、投资协议、业务合同等文件，进一步明晰权责边界¹⁹。

主体穿透：又称组织穿透，重点解决“管到哪里”的问题¹⁹。既包括集团总部对各级子企业、境外单位等的纵向穿透，也包括不同业务板块、不同子企业之间的横向协同，防止监管责任在层层传导中衰减¹⁹。

业务穿透：重点解决“看清什么”的问题¹⁹。指要求还原经济活动全链条，对业务发生、审批决策、合同签订、资金支付、资产流转等环节进行贯通审视，识别交易真实性、合规性和效益性问题¹⁹。

关联关系穿透：穿透式风险监控模型的核心功能模块之一，聚焦于识别交易主体的隐蔽关联⁶⁷。技术上通常采用深度遍历算法、社交网络分析等方法，通过股权穿透分析、人员关联比对、地址信息匹配等多维核查，揭示表面独立、实质关联的交易结构⁶⁷。其穿透式能力体现在多层级穿透核查：一级穿透企业股权结构，识别实际控制人；二级穿透董监高兼职、员工社保缴纳等人员关联；三级穿透注册地址、联系方式等关联，彻底穿透虚假贸易的主体伪装⁶⁷。

交易真实性校验：穿透式风险监控模型的核心功能模块之一，通过货物流、资金流、票据流“三流”穿透式协同核验判断交易真实性⁶⁷。货物流穿透单据记录，对接仓储、运输物联网数据，验证货物实际流转；资金流穿透账面收付，追溯资金最终流向与实际用途，识别“空转回款”；票据流穿透发票信息，比对商品名称、数量与合同的一致性，识别票货分离的虚开风险⁶⁷。

“四流合一”：在贸易真实性核验中，指合同流、发票流、物流、资金流四类信息必须匹配一致⁷⁹。智能化监管系统通过自动比对这“四流”，识别“走单不走货”的虚假贸易⁷⁹。

股权层级深度控制：穿透式监管在产权领域的一项具体指标要求，例如要求股权层级深度控制在5级以内⁶⁴。旨在压缩过于冗长的管理链条，便于监管穿透。

产权进场交易率：指企业产权转让、资产处置等交易行为进入产权交易机构公开进行的比率，穿透式监管要求该比率达到100%⁶⁴。这是防范国有资产低价转让、暗箱操作的重要措施。

工资总额执行率：薪酬分配穿透式监管的关键指标，指企业实际发放的工资总额不得超过经批复的工资总额预算，要求执行率≤100%⁶⁴。系统会对超预算发放进行直接拦截或预警⁷⁹。

公开招标率：采购领域穿透式监管的关键指标，指应公开招标的采购项目实际采用公开招标方式的比例，要求达到100%⁶⁴。旨在遏制“应招未招”、“化整为零规避招标”等违规行为⁷⁹。

资产负债率：财务风险监测的核心指标之一，穿透式监管会设定行业预警线进行动态监控⁵²。例如，某央企模型要求资产负债率≤70%⁶⁴。

“全员、全级次、全口径”：薪酬分配穿透式监管的具体要求¹²²。“全员”指覆盖所有职工；“全级次”指覆盖集团内所有层级的企业；“全口径”指归集基本薪酬、绩效、津补贴、中长期激励等所有薪酬组成部分¹²²。这是实现薪酬数据全面监测的基础。

功能类企业/竞争类企业：国有企业分类之一，在投资监管中实行差异化管控。例如，功能类企业非主业投资比例上限通常设定为3%，竞争类企业为10%⁷¹。穿透式监管需依据企业分类执行相应的监管规则。

核准制/备案制：工资总额预算管理的两种方式¹²²。根据企业功能定位、公司治理、人力资源管理市场化程度等情况，对企业工资总额预算实行备案制或者核准制管理¹²²。穿透式监管系统需支持这两种管理模式的在线化运行与监控。

市场双对标：在企业负责人薪酬管理中，要求其绩效薪酬既要与企业自身业绩考核结果强挂钩，也要与同行业、同规模企业的市场薪酬水平进行对标¹²²。穿透式监管需提供相应的数据与分析支持。

终身问责机制：指对造成国有资产重大损失或严重不良影响的违规经营投资责任，不论责任人是否调离、转岗、退休或提拔，均应当承担相应责任¹¹⁸。这是“46号令”的核心追责原则之一，与穿透式监管形成强力闭环¹¹⁸。

尽职免责与容错机制：在鼓励企业改革创新、国际化经营的同时，为保护出于公心、勤勉尽责的决策者而设立的机制¹²⁰。在穿透式监管，特别是境外国资监管中，配套此类机制有助于避免“一刀切”问责，降低企业出海试错成本¹²⁰。

数据治理体系：穿透式监管的四大支撑体系之一⁵⁷。指通过统一数据标准，确保“数出一孔、一数一源”，实现数据的高质量与可穿透性⁵⁷。包括构建面向本体和语义的全域数据资源目录、基于模型驱动的全量数据智能治理与清洗、建立数据血缘串联与穿透等具体工作⁵⁹。

规则体系：穿透式监管的四大支撑体系之一⁵⁷。指将外部的法律法规和内部的制度要求，转化为可执行、可嵌入系统流程的计算机可识别规则⁵⁷。这解决了“知识断点”问题，使机器能够自动校验判断，实现显性风险的事中拦截与事后监测^57,78。

模型体系：穿透式监管的四大支撑体系之一⁵⁷。指构建涵盖多指标、规则的综合性智能监测模型，实现风险的智能预警与深度洞察⁵⁷。例如，针对虚假贸易、过度负债等11大风险领域构建的“数据穿透+AI预警”模型⁵²。

监督追责体系：穿透式监管的四大支撑体系之一⁵⁷。指构建组织权责与监管任务的全面关联，形成从问题识别到整改销号的闭环机制⁵⁷。其核心是依托“46号令”等法规，对违规情形从严追责，筑牢国有资产安全防线¹²³。

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