智慧城市群是城市跨域协同发展的高层次空间组织集群模式，可能演化为未来新型城镇化的主体形态，目前尚未形成成熟的建设模式和发展思路。综合运用案例分析法、网络调查法、半结构访谈法来明晰国内外智慧城市群相关研究与实践发展现状，剖析我国智慧城市群建设中存在的困境，提出智慧城市群五种可能的发展形态，即核心带动型、政策驱动型、动态模拟型、互补联合型和自然融合型。
并以江苏智慧城市群为例，从“动态虚拟”与“互补联合”两个层面设计智慧城市群整体建设架构，提出基建先行、协同发展、辐射带动和迭代发展的“四步走”发展路径及对策建议，以期为我国智慧城市群的未来发展提供新思路，为区域一体化建设提供新模式。
一、引言
随着城市人口和城市数量的增长，城市在空间形态和结构上正发生着变化，城市群成为一种令人瞩目的全球性经济地理现象。以互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的新一代信息通信技术（ICTs），与城市功能、形态、治理模式等的深度融合，催生了智慧城市群建设的兴起。智慧城市群依托于现代信息通信技术、综合交通系统[3]及全覆盖的通信网络，是社会创新转型环境下城市群建设的高级阶段。
它的建设从更宏观、更广阔、更系统的层面上加速了智慧城市发展战略的实施，也为区域的智慧一体化提供了广阔的发展前景和创新空间。通过城市和区域之间的动态协同，智慧城市群正逐渐成为全球经济的新动能和增长极。当前，欧洲、北美、日韩等国家和地区，基于智慧城市和数字化转型发展的成果，通过区域间的合作创新了城市发展形态与模式，形成了美国五大湖城市群、日本东海道城市群、英伦城市群、新加坡智慧国等多个世界级智慧城市群。
在国家政策（参见表1）的鼓励和新兴信息技术的推动下，我国多地也正在积极加速智慧城市群的建设，长三角、珠三角、环渤海、粤港澳大湾区智慧城市群已初具雏形[5]。其中，长三角作为我国最早规划建设城市群的区域，建设成效突出：智慧政务异地互通、省界断头路逐步打通、地铁公交跨域支付、长三角区域一体化发展上升为国家战略等。
而作为长三角城市群的有机组成部分——江苏智慧城市群的建设，是推动长三角建成世界级智慧城市群的强大力量，能提升沿江地区整体发展能级，对完善省内城市间的智慧化治理、打通多领域跨界壁垒、实现长江经济带一体化协同发展具有重要作用。同时，江苏沿江八市作为长江经济带发展基础最好、综合竞争力最强的地区之一，已在全国率先建成了首个省级智慧城市群综合接入平台“智慧江苏”，有快速启动智慧城市群建设的良好基础和条件。
打造江苏智慧城市群具备较强的可操作性，其建设能撬动更大的经济和社会效益，并在政务服务体系、协同共治新模式、重点业务领域应用等方面引领智慧城市群的建设与发展，为我国智慧城市群的未来发展提供新的思路，为其他城市群的建设提供有益借鉴。
表1 2015年以来我国中央及各省出台的（智慧）城市群相关政策
当前，我国智慧城市群的建设仍处于起步阶段，缺乏清晰的形态认知、有效的顶层设计、体系架构和保障机制，发展路径也不甚明确。为此，本文在区域协同发展的背景下，综合运用案例分析法、网络调查法、半结构访谈法等多种研究方法对现有文献、政策、案例与研究报告进行分析和归纳，以明晰国内外智慧城市群的相关研究现状和典型建设实践，提炼出我国智慧城市群可能的发展形态。
在此基础上，以江苏智慧城市群为例进行架构设计和路径规划，并从中总结出有助于启发我国其他地区开展智慧城市群建设的思路与对策建议，以期转变当下城市治理的理念和方式，加强城市间智慧化协同，推进区域一体化建设，实现智慧城市群高质量发展。
二、国内外智慧城市群相关研究回顾与建设实践分析
目前，有关智慧城市群的相关理论在世界范围内仍是一个新事物，实践创新也正从概念“导入期”进入务实“推进期”，相关理论发展脉络如图1所示。国内外学者从学术研究角度提出了一些新观点、新理念和新方法，国内外发达地区开展了一些各具特色、卓有成效的应用实践。
本文通过广泛的文献内容调研、网络调查与检索、政策文本分析，对国内外“（智慧）城市群”相关研究工作与典型建设案例进行系统性回顾、梳理与归纳，以融入我国智慧城市群建设的研究与实践，提炼归纳出可借鉴的建设模式与经验。
图1 国内外“智慧城市群”相关理论发展脉络
（一）国内外智慧城市群的相关研究回顾
20世纪初，“城市群”这一概念被提出。1915年，英国城市规划学者Geddes提出“集合城市”（conurbation）的概念。1933年，德国地理学家Christaller提出了“中心地理学说”（central place theory），这一理论对后来城市地理的研究产生了深远影响，被称为城市群和城市体系的基础理论。1957年，法国地理学家Gottmann在论文《城市群：美国东北海岸的城市化》（Megalopolis：or the Urbanization of the Northeastern Seaboard）[10]中首次明确了“城市群”的概念，在学界掀起了对“城市群”研究的热潮。国内学者对“城市群”的专门研究开始于20世纪80年代初期。1983年，丁洪俊等在《城市地理概论》一书中首次引入了戈德曼大都市带理论，随后国内学者对城市群的研究逐渐开展起来。周一星、高汝熹、姚士谋等学者在中外城市群的比较研究中，发展了城市群的内涵与理论体系。概括而言，“城市群”是指在一定空间范围内由一组相互密切联系的城市形成的“一体化城市”。
20世纪末，得益于ICTs的迅猛发展与城市建设的深度融合，“技术”让城市更“智慧”的曼妙愿景跃然纸上，“智慧城市”这一概念应运而生。1990年5月，在美国旧金山举行的以“智慧城市（smart cities），快速系统（fast systems），全球网络（global networks）”为主题的国际会议，首次提出“智慧城市”这一思想[15]。之后，各国开始了对“智慧城市”的研究与实践。1998年，Gore提出了“数字城市”的概念，掀起了全球数字城市建设浪潮[16]。1999年，在新加坡数字经济取得显著成效的基础上，Mahizhnan、Margaret[18]预言新加坡智慧城市（智慧岛）的愿景即将实现。2008年，IBM首席执行官Palmisano提出“智慧地球”的理念，进一步明确了“智慧城市”的概念和建设方向，引发了全球智慧城市建设的热潮，也引起了国内学者对“智慧城市”的关注。2009年，邢少文从城市公共治理的视角探讨了我国大城市病的“智慧”治理问题。2010年，童隆俊、陈铭将智慧城市定义为一座“物联城市”，并总结了智慧城市的四大特征。随后，国内学者结合我国国情从多角度讨论了“智慧城市”的定义与理论内涵，并从顶层规划、评价体系、路径对策等方面探讨城市如何进行数字化转型和智慧规划等问题。可见，国内外学者对“智慧城市”的研究多着眼于概念、发展模式、构成体系、城市信息系统、新技术的应用等方面，并向智慧校园、智慧家居等领域延伸。
进而，以“智慧城市”和“城市群”为基础，“智慧城市群”的雏形也日渐清晰。较早的理论研究来自Graham和Marvin合著的《电信与城市》（Telecommunications and the City）一书，该书强调大力应用ICTs来支撑城市群管理，为城市群建设提供了新思路。我国于2011年举办的珠三角九市产业转型升级讲评会上，首次提出“智慧城市群”的理念，旨在以“无线城市群”推动广东智慧升级。2012年，顾德道、陈博指出智慧城市可以“群”建设，并从四个层面定义了智慧城市群的概念。2014年发布的《中国国际智慧城市发展蓝皮书（2013）》中提到要建设苏南智慧城市群、关中智慧城市群等倡议，该书的出版促进了我国智慧城市群的研究。2016年发布的《“十三五”国家信息化规划》指出，要“支持特大型城市对标国际先进水平，打造世界级智慧城市群”，这是我国官方首次使用“智慧城市群”这一概念，并将其发展上升为国家战略。
随后，国内学者对于“智慧城市群”的研究逐步开展，大多侧重于案例分析和政策规划。如，邸卫娜和吴园园以“京津冀智慧城市群”为例，通过对该地区的智慧城市建设情况进行分析，提出智慧城市群建设路径及可行性建议。唐坚通过对“长三角城市群”建设存在的问题进行深入分析，为政务异地互通机制提出了对策建议。部分学者也开始畅想将区块链、6G等ICTs[35]与城市群密切结合，开启赋能发展研究。但目前对于“智慧城市群”的综合性研究仍较少，尚未形成成熟的建设模式和发展思路，对其发展形态及建设架构的探讨尚属于新的思考。
（二）国内外智慧城市群的建设现状分析
随着ICTs的发展，无论是发达的欧美地区，还是发展中的亚非地区，越来越多的国家积极投身于智慧城市和城市群的建设，其中欧美、日韩、新加坡等国家和地区总体上处于领先地位。从在建的智慧城市群分布来看，全球形成了美国五大湖城市群、日本东海道城市群、英伦城市群、新加坡智慧国等多个世界级智慧城市群。我国已启动及在建城市群20余个，初步形成长三角、珠三角、环渤海、中西部四大智慧城市群雏形。
国际智慧城市群建设正从概念“导入期”进入务实“推进期”，各国都在实践中尝试探索独具特色的发展模式，比较有代表性和借鉴意义的有以下五种：
一是以区域高新科技发展为方向。例如，韩国实施了“U－IT”产业集群规划，在韩国八大地区实行试点，通过发展高科技产业来打造智慧城市群。
二是以ICTs为驱动力。例如，德国的“工业4.0”战略，强调要充分运用ICTs，实现传统制造业的城域集群与智慧化转型。
三是强调新型城市与传统城市的协同规划与智慧化连接。例如，日本2009年提出了四城协同建设试点计划，通过信息交换与控制系统，在城市协同发展基础上提高对可再生能源的利用效率。
四是传统城市或新型城市的智慧化升级。例如，2015年新加坡在“智能城市2015”计划的基础上，提出了“智慧国家2025（iN2025）”的十年规划，致力于在打造全球最智慧城市的基础上，通过数据共享、预测公民需求等方式建成世界首个智慧国家。
五是进行全方位的规划与部署。例如，欧盟在2005年提出i2020战略，开展素质教育、电网联通、智慧办公、物流制造业等领域的多样性、全方面的行动规划，推动欧盟智慧群建设。
我国推进智慧城市群建设主要有以下三种方式：一是完善区域内基础设施建设，推进智慧交通、智慧能源、智慧社区等的发展。例如，善新至朱吕公路的正式开工建设，将打通浙沪边界又一省际断头路，加快平湖市融入长三角一体化，加速各类要素资源的流动。二是强调城市群内核心城市的辐射带动作用。例如，以广州市作为区域发展的核心引擎辐射带动珠三角城市智能化，强化群内各城市间的经济合作；以先进城市龙头企业带动城镇企业的发展，打造智慧经济。三是充分挖掘信息资源、数据资源的经济社会效益。例如，工业和信息化部公布的《长江三角洲地区通信发展“十二五”专项规划》指出，到“十二五”期末，将基本建成智慧城市群，初步实现“网络无处不在，信息普惠全民”。
概括而言，智慧城市群是在特定区域范围内，多城市跨域协同的高层次建设联合体，它可以是智慧城市的“群”建设，也可以是城市群的“智慧”升级。它基于信息技术进一步在智慧城市中的运用，是知识、技术创新环境下城市群发展的更高级形式。在社会层面上，适应当前我国新型城镇化的需要；在科技层面上，为信息技术的进一步推广及综合应用服务网络的一体化开拓了更广阔的空间；在应用层面上，推动了跨域信息共享及多样资源的优化配置；在管理层面上，对顶层设计及多元主体协同提出了更高的要求。该理念虽已被广泛认可，但国内外学者、实践者对“智慧城市群”的思考仍处于探索阶段，相关研究多停留在概念和政策规划层面，对其发展形态、架构路径的探讨与通盘设计仍较少，是为本研究的基本出发点。
三、智慧城市群发展形态的建构
（一）方法与过程
首先，通过网络调查与信息检索，对智慧城市群建设的相关政策及案例成效进行了系统梳理、分析与归纳总结。并对CNKI、Web of Science数据库中收录的有关“城市群”（city group, urban agglomeration, metropolitan area, city cluster, megalopolis）、“智慧城市（国）”（smart city/smart nation）、“智慧城市群”（smart urban agglomeration, smart city groups, intelligent megalopolis, wisdom urban agglomerations, intelligent city group）等200余篇相关文献进行计量分析与系统性综述。在此基础上，提炼构建出了10种智慧城市群可能的发展形态，包括：核心型（群的建设以某一城市为核心）、互补型（群内各城市间功能互补）、政策型（群的建设由国家政策主导）、带动型（群的发展以某一城市为引擎）、联合型（群内各城市间协同发展）、虚拟型（群内各城市动态连接）、叠加型（群内各城市功能叠加增益）、自然型（群的形成基于自然条件等内生要素）、动态型（群内成员城市动态变化）和整体型（群有统一的建设标准与规划）。其次，采用半结构访谈法对访问对象进行访谈。
先将37位南京大学MPA学员（均为江苏省各级政府部门公务人员）分为8个小组进行组内讨论，然后对组内代表进行访谈。在征得访谈对象同意的前提下，全程录音进行语料采集。访谈主要围绕智慧城市群的概念、内涵、价值、形态等方面展开，每组时间平均在20-30分钟，具体涉及的问题有：①智慧城市群的概念和内涵；②智慧城市群的发展形态（模式）；③智慧城市群的建设路径；④智慧城市群对区域一体化发展的影响；⑤智慧城市群建设的价值；⑥现阶段智慧城市群建设的障碍。将采集到的访谈录音转换为文本，应用内容分析法整理获得的数据资料，并按照规范的格式对相关文本内容进行系统整理与记录（参见表2）。
在此基础上，针对智慧城市群形态与模式，以及江苏省建设基础与方向、困境与障碍等问题，采用焦点访谈法对江苏省大数据管理中心、南京邮电大学、南京大学智慧城市研究院、江苏省发改委等专家进行了小组座谈，并对访谈语料进行整理，以科学合理地凝练智慧城市群的发展形态。
表2 智慧城市群访谈语料数据（样例）
（二）主要发展形态
通过对文本语料的概念整合、特征词提取、词频统计与整理，对相同概念内涵的形态进行提炼归纳，构建了“智慧城市群形态模型”（smart urban agglomerationpattern model, SUAP Model），该模型由政策投入（policy input）、发展需求（development needs）、城市区位（city location）三个维度构成（参见图2），是智慧城市群建设需考量的核心要素。而实践中，考虑智慧城市群建设的复杂性，并不限于此三个方面。论文进一步基于“SUAP模型”提出五种特征明显的智慧城市群发展形态：核心带动型、政策驱动型、动态虚拟型、互补联合型和自然融合型。
图2 智慧城市群形态（SUAP）模型
⒈核心带动型
该形态侧重于“城市区位”这一维度，主要关注智慧城市群内各城市在整体运作中的区位重要性，核心城市处于“主导”地位，而其余两个维度的区别则不明显。其中的“核心”是指智慧城市群以某一个大中型城市为核心，“带动”是指将核心城市作为推动整个智慧城市群建设的龙头和引擎。核心城市在标准制定、基础设施建设、公共服务、系统平台、产业融合、技术升级、推进实施等方面发挥辐射带动作用，带动与引领群内其他城市发展。同时，群内城市以核心城市为建设标杆，通过推广复制的模式达到快速提升发展水平的目标。但在建设中也不能忽略群内各城市的独特优势，在吸收核心城市的建设经验基础上强化特色、突出创新。核心带动型发展形态如图3所示。
图3 核心带动型
⒉政策驱动型
该形态侧重于“政策投入”这一维度，突出政策文件在推进智慧城市群形成及后期运作的核心作用，具有很强的政策主导特征。它是指某一智慧城市群的规划、成形和发展是由国家或地方下发的政策文件为建设导向，多数为智慧城市群建设的试点工程。群内各城市在国家或地方政府的规划和领导下，以统一制定的发展规划、评估标准、基建标准、人才技术规范等作为指导，进行城市群的智慧化建设。该形态需要及时、动态、科学、合理的政策规制过程，低效的政策极易导致城市群的“形存实亡”（群的边界为虚线）。其发展形态如图4所示。
图4 政策驱动型
⒊动态虚拟型
该形态侧重于“发展需求”和“城市区位”这两个维度，同时关注智慧城市群的形成原因及后期的整体运作，具备动态的聚集发展需求和较平等的城市区位，而“政策投入”维度的区别则不明显。其中的“动态”是指智慧城市群内成员组成、主要功能以需求为导向动态调整、随需应变，“虚拟”是指智慧城市群是基于智慧设施的一个跨域线上城市联合体，逻辑上是统一的，物理上可能是临域统一，也可能是跨域联合。
可从两个层面来看，一是宏观层面上的主体是动态的，即智慧城市群内的组成城市是动态的，依居民、企业及政府治理的需求而弹性聚合，例如环境保护、对外贸易等；二是微观层面上的功能是动态的，依交通、医疗、治安、就业、教育等不同功能融合协作。该形态强调城市空间的动态整合，能够打破时空局限，实现跨域协同。但因其动态聚合这一特性，难以形成统一的规划标准，群具有不稳定性（群的边界为虚线）。发展形态如图5所示。
图5 动态虚拟型（左：宏观层面；右：微观层面）
4.互补联合型
该形态综合考虑这三个维度，处于SUAP模型的中心位置，主要关注智慧城市群的整体运作层面，在各维度中，均处于中等程度。其中的“互补”是指群内各城市在功能上各有所长、相互补充，“联合”是指各城市在发展领域上分工合作。通过纵向联合，各城市在明确自身特色产业及重点建设工程的基础上，形成统一的发展思路与建设目标；通过横向联合，实现城市间数据、人才、资源等要素的充分流动与整合，推动域内各要素的合理配置，以使群的整体功能达到最优化。该形态能够充分调动群内各城市的建设积极性与能动性，促进更高层次的城市聚集与空间再组织。但现存的数据开放与共享壁垒，可能会成为城域间资源调配的潜在障碍，急需大力破除。发展形态如图6所示。
图6 互补联合型
⒌自然融合型
该形态与这三个维度相关度均低，处于SUAP模型的原点位置，主要关注智慧城市群的形成原因及过程，突出强调内生条件的作用，与这三个具有明显“外力”特征的条件维度均不相容，均处于原点位置。它是指由于自然、文化、经济等内生要素的有机融合，相邻智慧城市自然聚合形成的城市群。群内城市具有较强的发展认同感和联合性，依托得天独厚的自然地理、人文环境等发展背景和要素禀赋，基于智慧城市与数字化成效，建设“数字城市、知识城市、人文城市、生态城市”为一体的发展综合体，形成覆盖面更广、联系更紧密、产业更集聚的智慧城市群。但该类城市群可能缺乏成熟的政策规划，在技术应用、政策实施等各方面都需要持续磨合，其后期的整体运作可融合借鉴其他发展形态的特点与优势。发展形态如图7所示。
图7 自然融合型
四、智慧城市群建设架构——以江苏为例
（一）发展困境与现实挑战
江苏是国内智慧城市建设起步较早、发展较快的地区之一，无锡、常州、镇江、南通等地的智慧城市建设走在了全国前列，具备快速启动智慧城市群建设的有利条件。但由于地理区位和自身发展的限制，江苏智慧城市群建设在取得成效的同时，也面临着一些突出挑战：受长江天堑阻隔，区划调整涉及面广，缺少内在驱动力，跨江融合困难，区域发展存在不平衡；省内综合交通体系建设仍待加强，高铁环和过江通道建设难度较大，高端要素难以集聚；江苏产业处于全球产业链的中低端，科技创新基础较弱，高质量发展仍待推进。
从国内外智慧城市群的发展现状来看，江苏智慧城市群的建设也面临着一些共性问题：智慧城市群建设以政府为主导，实施以企业为主力，但公众参与度低，缺乏多方协同化合作；各领域数据呈现割裂状态，各部门、各单位间的数据壁垒仍然存在，难以实现数据资源的融合与联动；云端化数据存储的安全风险突出，呈现集合效应，应对措施和准备不足；信息基础设施架构、新技术采纳与城市治理模式各有千秋，跨区域协调困难；缺乏有力的总体战略规划，跨市及跨省域协调联动机制缺失，缺少有力的统筹协调体系。
（二）智慧城市群建设整体架构设计
基于国内外智慧城市群建设的主要困境与江苏省的现实条件，以及相关政策的建设要求与目标，并结合对“智慧城市群”领域专家学者的访谈结果，本文主要融合运用“动态虚拟型”和“互补联合型”这两大发展形态的特点与优势，从“动态虚拟”与“互补联合”这两个层面来设计智慧城市群建设架构，并在其中体现“政策驱动型”发展形态的内涵——构建相应的标准与规范体系（参见图8）。
这两种发展形态的融合，使总体架构更具综合性和可行性，契合了现阶段技术条件与发展需求，可以有效应对当下江苏智慧城市群建设中存在的困境，化解共性问题和先天不足所形成的桎梏。
图8 智慧城市群建设整体架构
“动态虚拟层”主要以城市治理与服务需求为导向，致力于打通智慧城市群内各城市信息化基础设施间的联系，实现线下基础平台设施和线上综合应用系统的虚拟整合。
具体包括：
①建设大数据协调中心，对群内各城市产生的数据进行逻辑集中与统一调配；
②建立基于云计算的政务云服务平台，推进数据资源的共享与集约化管理；
③打通物联网应用，建立基于物联网的数据监测平台，实现群内环境的动态感知与数据的实时分析；
④打造新媒体平台，整合多渠道政务互动平台，形成“两微一端一抖（抖音）”的微政务应用，增强城市群的政务公开、信息传播、服务咨询、民众参与和社会监督；
⑤统一升级共性综合应用系统，并在整合后下延至基层，形成区域治理体系基础设施的全面革新。 “互补联合层”在驱动城市间功能互补和跨区域协同发展的基础上，着重于行使智慧城市群的城市功能。这是面向智慧城市群各主体（企业、公众等）的管理与服务层。一是基于“开放、连接、协同、融合”的思想，在要素市场化配置体系优化、基础设施共建共享、产业错位协同发展、公共服务一体化融合、生态环境联防共治等方面，开展广泛的跨区域协同合作。
二是面向市民的多领域城市服务整合、面向城市群治理和城市功能的智慧化提升，形成具备智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧政务等内涵的智慧城市群实体，提升产业与经济的高质量发展。同时，在总结现阶段智慧城市与城市群建设经验与教训的基础上，针对智慧城市群治理的突出问题，构建包括管理规范、运营规范、标准规范、安全防护的管理规范体系，形成“职责明晰、执行顺畅、环环相扣、持续改进”的智慧城市群保障体系。
具体包括：
①管理规范体系。依据智慧城市群的治理与服务需求，制定职责明晰的管理规范体系，使治理做到有法可依、有章可循，实现城市群治理与服务的标准化。
②运营规范体系。全面梳理智慧城市群运营模式和运营规范，编制指导群内各城市协同运营的规范体系，确保综合投入的社会效益与经济效益。
③标准规范体系。建立与智慧城市群综合办公业务需求规范、个性化职能业务需求规范相对应的各类业务数据格式标准、软件技术研发标准、项目管理组成标准等规范体系。
④安全防护体系。健全综合网络安全监控预测预警预防和应急响应联动机制，以加强智慧城市群网络安全防护能力，提升网络安全保障水平。
五、江苏智慧城市群发展路径
研究还应用焦点访谈法调研得出江苏智慧城市群建设中面临的一体化服务、数字化发展、人才聚集、网络基建等突出问题与重要方向，在《长三角世界级城市群规划》《关于加快建设扬子江城市群的意见》等政策赋予江苏的定位、功能和角色基础上，依照设计的江苏智慧城市群建设整体架构，提出推进江苏智慧城市群建设“四步走”的发展路径（参见图9横坐标）：
第一步，着力智慧城市群（新）基础设施建设，主要思路为（新）基建先行、数据驱动、平台赋能；
第二步，推进智慧城市群协同发展，具体思路为优化布局、动态融合、“双引擎”牵引；
第三步，发挥智慧城市群辐射带动作用，具体思路为战略引领、跨域协作、贯通中（部）西（部）；
第四步，实现智慧城市群的迭代发展，具体思路为迭代规划、动态监测、长效发展。建设模式（参见图9纵坐标）则为产学研联动与数字化治理协同发展。
图9 智慧城市群“四步走”发展路径
（一）（新）基建先行，数据驱动，平台赋能
充分运用云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能和区块链等新兴信息技术，打造万物感知、移动互联、智能响应的智慧城市群。
一是（新）基建先行，加快推进数据中心、高速互联网、工业物联网等新型信息基础设施建设；稳步推进水电设备、道路设施、线路管网等传统市政设施的智能化改造；打造智慧物联网平台，加快建设基于“数字孪生”的智慧城市物联网感知体系，促进各市基础设施的互联互通。
二是数据驱动，推动群内数据资源要素的有效安全流转与深度应用。以大数据协同中心为平台，以高速互联网、区块链技术为抓手，打破部门及领域间的数据壁垒，以虚拟协同的方式推进城市群内数字一体化发展。
三是平台赋能，建设智慧一体化城市综合管理服务平台。依托全面覆盖、泛在互联的智能感知网络以及智慧城市时空信息云服务平台、新媒体平台、大数据协调中心等，共建虚拟智慧城市群系统，实现群内交通、医疗、社保等多个智慧城市功能板块的融合协同。
（二）优化布局，动态融合，“双引擎”牵引
以智慧化应用为牵引，通过虚拟互联带动实体协同，加快集聚高端要素，培育区域新模式、新产业和新业态。
一是优化布局，聚焦培育特色产业基地和产业集群。依据群内各市特色产业与优势，以定位准确、特色鲜明为导向，集中力量打造若干在国内有影响力、在全球有竞争力的特色产业集群。经济增量应以数字经济为主，制造业以智能制造为主，现代服务业以新商业模式为主，整体提升发展能级。
二是融合建设，深化“线上线下”一体化协同治理。打造“数据+”智慧应用，着力发展智慧交通、智慧能源、智慧市政、智慧社区等，深化数据在各领域的深度应用，构建智慧治理、动态协作、融合建设的区域治理新模式。
三是“双引擎”驱动，突出南京、苏州在江苏智慧城市群中的带动作用。依托这两个城市在政治、经济、科技等方面的优势，将其建设成为具有物流、人流、信息流、资金流、数据流的“枢纽”功能城市，建成具有创新带动作用的“孵化器”功能城市，发挥核心源、创新源、辐射源作用。
（三）战略引领，跨域协作，贯通中（部）西（部）
以国家“一带一路”发展战略为指导，拓展江苏对接上海，贯通中西部发展新空间。一是战略引领，融合江淮生态大走廊、淮河生态经济带战略，形成全省“一盘棋”的战略共识，推动群内各城市差异发展、特色发展、协调发展，形成更强大的整体竞争力。二是跨域协作，强化与上海、浙江及安徽等区域的协同合作，与皖江城市带、合肥城市圈形成更紧密的交流与互动，通过省际一体化，形成城市连绵区。
同时，借鉴上海在对外贸易、金融交易、政务服务、行政管理等领域的一体化机制建设经验[48]，传导带动周围省市区域的发展，提升整个长江经济带的发展活力。三是贯通“中西”，与中西部地区加强联结，充分发挥江苏省区位、经济、人文等优势，通过构建高端产业链上下游集群、吸引更多创新性现代服务业等方式扩大发展纵深，推动江苏智慧城市群产业结构的优化，以创造更大的发展空间，打造更加开放化、人性化、规范化的创新发展环境。
（四）迭代规划，动态测评，长效发展
智慧城市群的建设是一个不断发现问题、不断科学精细解决问题的过程。作为一个复杂多元、领域交错的综合性巨系统，需要不断推陈出新与迭代升级，向着更加智慧、宜居的城市群迈进。
一是迭代规划设计，探索持续性的长效运营模式与发展机制。从规划、设计、建设、管理、运维的全局考虑和协同发展出发，研究并提出适应国情省情、科学有效、系统全面的智慧城市群顶层设计理论和方法体系，树立“中国智慧城市群”样板。
二是动态监测，建立科学的评价体系，动态监测智慧城市群建设阶段目标和任务完成进度。以国家战略为依据，遵循当前智慧城市群发展规划，按照科学性、系统性、导向性、全面性、可操作性和可扩展性原则，主观指标与客观指标、成效性指标与指导性指标相结合，构建一套科学合理、闭环高效的智慧城市群动态评价体系。
（五）建设模式：加强产学研联动，深化智慧治理研究
推进江苏智慧城市群建设，还需要完善城市群建设指导与规划体系，深化智慧治理研究。
一是建立领导小组智库，对智慧城市群建设项目进行统筹规划、审核与协同，避免重复建设和孤岛化建设，并不断优化符合江苏省情的城市群发展模式。
二是联合高校、科研院所、企业的智力资源研究机构，组建智慧城市群研究和促进联盟，加强对职能优化、业务协同、数据治理、绩效管理、技术应用等问题的系统性研究，为决策领导小组提供技术与智力支持。三是建立研发平台和实训基地，持续、广泛地开展信息（数据）主管和相关人员的培训工作，加强复合型人才的培养。
六、总结与对策建议
智慧城市群是新型城镇化建设的主体形态，是我国未来智慧城市发展的重要方向。智慧城市群的建设是一个长期、复杂、综合的系统工程，但从“智慧城市群”概念的提出到我国各省市的推动建设，留出的探索时间相对局促，对参与各方均构成挑战，诸如各领域的数据割裂、标准规范的欠缺、协调机构的脱节等。
本文综合运用多种研究方法对现有文献、政策、报告与案例进行分析和归纳，构建了以“三大维度”为主体的“智慧城市群形态模型”（SUAP model），提炼出我国智慧城市群五种可能的发展形态。在此基础上，以江苏智慧城市群建设为例，融合运用多种发展形态内涵与特点，进行建设架构设计和发展路径规划，并从机制、模式等方面提出相应的对策建议。
第一，构建由权威领导机构与专业化推进联盟构成的协调推进双保障机制。成立由省委省政府牵头，群内各城市共同参与的智慧城市群领导小组，明确群内各市责任领导及重点单位；组建智慧城市群成员城市协调联盟，以重点发展领域为边界划分联盟，并由特色专长城市担任分联盟主席城市，承担召集与主持领域协作职责，发挥各市示范带动作用与积极性；落实区域领导团队职责，在各市相关部门、关键县区、关键企业中组建协调工作团队，加深城市间功能的实质性融合与整合。
第二，创新政府引导、市场主导、公众参与的多元建管模式。建设智慧城市群需要各主体、各领域进行资源共享及协同合作，特别是政府与企业、政府与公众之间。传统的以政府为主导的建设模式已经难以适应智慧城市群快速推进的现实需求，必须在市场需求与公众需求的耦合中创新发展模式。因此，智慧城市群的建管模式需要由政府主导向多元主体协作转变，以适应诉求多样化、需求多元化的发展特征。政府提供顶层规划与政策支持，企业布局建设实施与产业升级，公众建言献策与监督运行，充分鼓励多方合作交流，以敏锐感知社会需求变化，动态按需服务。
第三，在充分激活数据要素价值的同时，倡导人与技术协同融合的城市群治理体系。智慧城市群的建设是多元主体与多样技术相融合的具有弹性和创造力的治理体系。在“智慧”时代，不仅需要充分运用现代信息技术赋能智慧城市群的创新发展和智慧连接，更要打造“有温度”的城市群，将“人民至上”作为核心出发点，保障多元主体能享受到系统化、专业化的综合服务。需要在城市群建设过程中探索技术理性和人文价值的智慧融合，例如构建线上线下双轨协同治理机制，在人本理念的前提下兼顾技术的深度运用，形成富有“人文精神”的智慧城市群治理体系。
本文基于江苏智慧城市群建设的思考与探索，经过与发改委、经信委、政府办等政府部门及高校、科研院所专家的多轮论证凝练而成，对策建议经《参考》（江苏省政府研究室，第9期，2020年4月23日）递送江苏省政府领导并得到批示。论文提出的发展形态、建设架构、发展路径仍属于“先行先试”的前瞻性思考，仅供学界与实践界参考与争鸣。本研究的工作更多是进行较为宏观的综合性研究，待“智慧城市群”领域研究更加成熟后，可聚焦该领域某一问题进行深度讨论，从更加具体的视角切入，进行更为深入、细致的分析与研究。
来源：《电子政务》2021年第4期
胡广伟，赵思雨，姚敏，等. 论我国智慧城市群建设：形态、架构与路径——以江苏智慧城市群为例[J]. 电子政务，2021(04): 2-15.
作者简介：
- 胡广伟（1975—），男，汉族，南京大学信息管理学院教授，南京大学政务数据资源研究所所长，博士生导师，研究方向：电子政务、数字治理等。
- 赵思雨（1995—），女，汉族，南京大学信息管理学院硕士研究生，研究方向：电子政务、智慧城市等。
- 姚敏（1975—），女，汉族，江苏省大数据管理中心互联网信息处副处长，高级经济师，研究方向：政府信息化、政务大数据开发等。
- 刘建霞（1992—），女，汉族，南京大学信息管理学院博士研究生，研究方向：电子政务、社会治理等。
基金项目：国家自然科学基金面上项目“电子政务服务价值共创机制及实现模式实证研究”（项目编号：71573117）；国家社会科学基金重大项目“大数据驱动的城乡社区服务体系精准化构建研究”（项目编号：20&ZD154）；江苏省政府决策咨询重点课题“推进江苏智慧城市群建设研究”（项目编号：JSIC20180602）。
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