浙江省数字化改革总体方案解读和启示:数字化改革的演进路线、V字模型方法路径以及“1+5+2”工作体系

2021年2月18日上午,浙江省委召开全省数字化改革大会,发布《浙江省数字化改革总体方案》,全面部署全省数字化改革工作。数字化改革是围绕建设数字浙江目标,统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面,对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑的过程。

大会明确,当前的重点任务是加快构建“1+5+2”工作体系,搭建好数字化改革“四梁八柱”

“1”即一体化智能化公共数据平台;

“5”即五个综合应用,分别是党政机关整体智治综合应用、数字政府综合应用、数字经济综合应用、数字社会综合应用和数字法治综合应用,包含“产业大脑+未来工厂”“城市大脑+未来社区”等核心业务场景;

“2”即数字化改革的理论体系和制度规范体系。

数字化改革是一个长期的螺旋式迭代过程,围绕“一年出成果、两年大变样、五年新飞跃”的总时间表,把握好节奏和力度,到2021年底,初步构建一体化智能化公共数据平台,5个综合应用实现功能全上线、省市县全贯通。

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以下文字来源:国脉研究院数字经济研究中心,作者胡利敏,原文《全域数字化改革引领政府数字化转型进入新阶段》

浙江省省委书记袁家军指出,数字化改革是数字浙江建设的新阶段,是政府数字化转型的一次拓展和升级,重点聚焦党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治五个方面,与“数字中国”打造数字经济新优势、加快数字社会步伐、提高数字政府建设水平、营造良好数字生态一脉相承。

数字化改革自提出以来,成为政产学用各领域讨论的热点话题,本文拟从政府数字化转型演化路径出发,论证浙江提出数字化改革的合理性,同时通过梳理浙江数字化改革的建设历程,为其他地方政府推进数字政府建设和数字化改革提供路径参考。

一、政府数字化转型的演进路线

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  图1政府数字化转型演进路线图

按照发展深度与价值影响,数字化转型通常被划分为三个阶段,即信息数字化、业务数字化与组织数字化,与之相对应政府数字化转型也被划分为政府信息数字化、政府系统数字化和政府服务数字化三个阶段。

  • 政府信息数字化的主要举措是通过信息化系统建设与政府门户网站建设,以信息产品、信息平台为支撑,以实现办公和管理效率的提升。
  • 政府系统数字化的主要举措是通过建设网上办事大厅与社会化服务渠道,实现数字化体验,优化服务模式。
  • 政府服务数字化主要是通过数字化思维、能力和意识的养成与提升,加速实现数字领导力,以流程再造、模式创新、应用升级为主要内容提供政府服务数字化供给,以综合应用创新驱动传统政务业务流程的改造和创新,促进政府体系数字化改革。

二、他山之石:浙江逻辑

浙江的数字化改革历程从实践的角度,符合政府数字化转型的演进路径,具备合理性和一定的必然性。以下主要从背景、方法和路径三个方面,围绕改革历程、方法路径和重点工作三方面内容对浙江数字化改革进行分析。

1.改革历程

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  图2浙江数字化改革历程

自2003年提出建设“数字浙江”以来,浙江历届省委省政府始终立足于为人民服务,持续提升政府治理能力。2014年建设电子政务云,形成“四张清单一张网”,开全国之先。2016年率先推进“最多跑一次”改革,让数据多跑路、群众少跑腿。从2017年全面启动“最多跑一次”改革以来,浙江持之以恒地推进这项牵一发动全身的重大标志性改革工作,在制度设计、重点项目、数据平台、数字化应用等方面取得了一批标志性成果,形成了政府数字化转型的先发优势,为数字化改革奠定了扎实的基础。

2018年以来,进入政府数字化转型阶段,总体经历2018年部门核心业务数字化转型、2019年建设跨部门协同标志性项目、2020年以场景化的多业务协同应用为抓手建设“整体智治”的现代政府三个过程。

2018年,主要是聚焦部门核心业务梳理,在此基础上,打通数据孤岛实现信息共享,推动部门核心业务的数字化转型。

2019年,主要是聚焦政府履职的核心业务梳理和流程再造,以跨部门协同标志性项目为抓手,推动全方位政府数字化转型。标志性成果是“浙里办”“浙政钉”快速推进,“8+13”重大标志性应用落地。

2020年,主要是聚焦系统融合、综合集成,以场景化的多业务协同应用为抓手,实现了从点到面、从部门分割到整体协同的螺旋式上升,着力打造“整体智治”的现代政府。标志性成果是11个跨部门场景化多业务协同应用上线运行。

2021年做出数字化改革总部署,制定党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治数字化改革方案,以一把手工程重点高位推进,以工作体系建立专班推进工作,以指标体系为工作定指标,以政策体系为工作配套政策文件,以评价体系晾晒工作效果,形成从理念到制度的配套,更好的发挥数字技术对管理的支撑作用,推动改革工作落实到实处。

2.方法路径

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  图3浙江数字化改革v字模型

  浙江数字化改革的核心方法路径,就是通过V字模型持续迭代,将“业务协同模型”和“数据共享模型”贯穿到数字化改革的各领域、各方面、全过程。V字下行阶段,全面梳理党政机关核心业务,从治理与服务两个维度赋予定义,从宏观到微观,实现核心业务数字化。V字上行阶段,再造业务流程,将核心业务组装集成为“一件事”,推进原有业务协同叠加新的重大任务,从微观到宏观,设计标志性应用场景,找到“破点—线—成面—立体”的最优方案,推动整体智治体系的整体性优化和系统性重塑。

3.工作体系

浙江以着力构建系统配套、远期和近期相衔接、定性和定量相结合的数字化改革工作体系,找准工作发力点和努力方向,推动改革螺旋式上升为目标,构建“1+5+2”工作体系,搭建数字化改革“四梁八柱”。

”就是建设1个一体化智能化公共数据平台。在原有公共数据平台的基础上,叠加智能分析、研判决策等“大脑”功能。平台架构包括“两掌”和“四横四纵”。“两掌”分别是“浙里办”群众企业掌上办事和“浙政钉”机关干部掌上办公两个入口。“四横“分别是基础设施体系、数据资源体系、应用支撑体系、业务应用体系。“四纵”分别是政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系、网络安全体系。

”就是运行党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治综合应用。一是党政机关整体智治综合应用,加强党的全面领导,以服务党委“总揽全局、协调各方”为主线,推进党政机关全方位、系统性、重塑性变革。二是数字政府综合应用,聚焦“管”与“服”,以“浙政钉”“浙里办”为基础平台,集成整合政府各部门、各层级APP,迭代形成的综合应用,加快打造“整体智治、唯实惟先”现代政府。三是数字经济综合应用,是以“产业大脑+未来工厂”为核心业务场景,围绕科技创新和产业创新双联动,以工业领域为突破口,以数据供应链为纽带,推动全要素、全产业链、全价值链全面连接,实现经济高质量发展。四是数字社会综合应用,是以“城市大脑+未来社区”为核心业务场景,着重围绕解决城市治理、百姓生活中的突出问题,进行精准分析、整体研判、智慧决策、协同指挥,推动社会可持续发展。五是数字法治综合应用,以政法一体化办案体系、综合行政执法体系、社会矛盾纠纷调处化解体系为核心业务场景,全面提升法治建设智慧化水平。

”就是构建理论和制度套体系,推动改革实践上升为理论成果、固化为制度成果。理论体系方面,成立数字化改革专家组,大成集智,全面加强数字化改革的内涵、目标、思路、举措、项目等理论研究。制度体系方面,制定实施一批关于数字化改革平台技术支撑、业务应用管理、数据共享开放、网络安全保护等地方性制度标准和规章法规,推动国家相关法律法规立改废释。

以上五个综合应用相互关联、相互作用,共同构成了数字化改革的整体。其中,党政机关整体智治综合应用处于领导核心地位,具有统领性、基础性,其余四个综合应用既相对独立,又相互贯通,共同构成一个功能互补、统一衔接的有机整体。

三、各地政府推进数字化改革的建议

“十四五”时期,我国进入社会主义现代化、高质量发展新阶段,对政府的整体统筹协同、促进生产力发展、社会治理、数据资源配置等全域发展提出更高要求,需要运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,对体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑,数字化改革成为关键,浙江为数字化改革写下了“浙江方案”。各地在学习和借鉴浙江经验,推进数字政府建设或数字化改革的过程中需要注意以下三方面的问题:

391“数字浙江”建设的新阶段:从问题导向到构建统一平台、流程提升

1.了解数字化改革的前置条件

浙江数字化改革是政府数字化转型的一次拓展和升级,数字政府建设经验的积累是数字化改革的前置条件。经过多年的实践探索,浙江在数字政府建设方面取得了显著的成绩,积累了丰富的建设经验,在2020年6月份中央党校发布的省级政府和重点城市的网上政务服务能力调查评估报告,浙江省网上政府服务能力为全国并列第一。数字乡村、网络仲裁、医保监管、先医后付、服务企业的码上办以及民意热线等场景应用成为全国建设标杆。浙江发挥数字政府建设经验辐射和带动效应,将数字化思想、方法和经验渗入到社会、经济、生活的方方面面,引领和撬动其他领域的数字化变革。因此,其他地方政府在借鉴和学习浙江经验时,不可全盘接受与复制,需要了解浙江提出数字化改革的前置条件,结合当地实际发展要求和现实情况,进行本地化改造,可以采取单点突破的方式,以“点、线、面、体”的框架,坚持久久为功,形成具有当地特色的数字化改革体系。

313杭州城市大脑推出的惠民应用还有很多,以问题为导向,其先后推出了11大领域48个场景应用,比如,停车“先离场后付费”、“30秒入住”、“亲清在线”等等

2.提高数字素养和数字领导力

数字化改革需要运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,对体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑,对数字素养和数字领导能力提出了更高的要求。需要通过不断学习,在熟悉业务的基础上,掌握一定的数字技能,提升数字素养。“数字鸿沟”已经逐渐由接入鸿沟向能力鸿沟转变,数据治理和价值挖掘能力,建立“用数据说话、靠数据决策,依数据执行”的思维,成为数字时代,衡量数字领导力的关键因素。需要主要领导树立数字化思维,以需求为导向,提升数字空间治理能力,通过映射原理,建立健全跨部门、跨业务协作机制,推动业务流程和组织架构重塑,营造数字空间治理能力赋能物理空间实体变革的局面。

3.健全多维保障释放数据红利

数字化转型和数字化改革最重要的特征就是数字赋能,盘活数据资源,释放数据价值,是数字赋能的必经之路。但是,目前普遍存在的数据不愿意共享、共享渠道不畅、利益分配机制不健全、安全性难以保障等问题成为阻碍数据开放、流通和共享的桎梏,需要健全多维度的保障以突破核心堵点,营造数据共享氛围。一是提高思想认知。真正认识到释放数字红利的政治意义、经济意义和社会意义,通过咨询培训与指导,提高部门对数据共享的认识与理解。二是健全制度保障。通过制度给予数据共享清晰的依据和安全保障。三是畅通共享渠道。构建数据共享平台,强化平台支撑,规范、建立数据供需对接流程和技术标准。四是提供经济激励。在年度考核和绩效评估中给予数据共享部门更多的经济激励。


数字化改革中的数据管理能力体系建设

作者:国脉研究院副院长 田景熙教授

什么是数字化改革?中共浙江省委全面深化改革委员会2021年3月发布的《浙江省数字化改革总体方案》(以下简称浙委改发【2021】2号文)结合该省实际给出定义为:“围绕建设数字浙江目标,统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面,对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑的过程,从整体上推动省域经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革,在根本上实现全省域整体智治、高效协同,努力成为‘重要窗口’的重大标志性成果。”

从数字化发展的角度,这一定义反映了电子政务从IT驱动到DT驱动、再演化为数据驱动的3个进程,代表了信息技术治理到数据治理,再到数字化治理的3个层次需求。

结合浙江对数字化改革归纳的“一体化、全方位、制度重塑、数字赋能、现代化”5个主题词,就可能看出数字化改革对各相关单位的数据管理能力建设及系统性提升提出了全新的要求。

一、数据管理能力架构

根据相关标准,数据管理能力体系的一般架构如图一所示:

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图1 数据管理能力体系的二级架构

图中给出二级数据管理能力体系。

一级8项主能力为:数据战略、数据治理、数据架构、数据标准、数据质量、数据应用、数字安全与数据生命周期管理。二级为28项子能力;三级则需按政务或工业应用等不同领域具体设定。

依据对当前数字政府建设中的数据管理能力需求分析,已将其扩展至数百乃至近千个能力细项,由此构建覆盖电子政务全域的数据管理能力体系架构。

二、数字化改革的V字模型

图1给出的数据治理体系的架构,不能直接应用于数字化改革,因其尚需要与关联的数字化治理流程结合。浙委改发【2021】2号文提出图2所示的浙江省数字化改革的方法路径之V字模型,形成了“业务协同模型”与“数据共享模型”之方法,形成双翼式路径,彼此既纵向自上而下逐级作用,又通过底端自下而上交互融合。

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图2 数字化改革实施路径的V字模型

V字模型将数字化改革的关键流程抽象为“业务协同”和“数据共享”两大支撑系列,确定了:

  • 以“定准核心业务 → 确定业务模块 → 拆解业务单元 → 梳理业务事项 → 确定业务流程 → 明确协同关系 → 建议指标体系 → 汇总数据需求”为一侧的业务协同模型
  • 以“形成数据共享清单 → 完成数据服务对接 → 实现业务指标协同 → 完成业务事项集成 → 完成业务单元集成 → 完成业务模块集成 → 形成业务系统”为另一侧的数据共享模型

两者共15个模块组成的融合实施路径,为数字化改革提供系统性方法。

V字模型自上而下的流程既反映了从“汇总数据需求”到“形成业务系统”涉及的“协同-共享”流程,又自下而上地拆解为数据资产处理与加工的分层模块。从层级上也反映了数字化治理从战略、战役到战术,再由战术、战役到战略的往复设计与迭代分析与综合模式。

如“拆解业务单元”、“梳理业务事项”等属于战术治理层面,“形成数据共享清单”、“完成业务事项集成”等属于跨机构、跨系统的战役层面,而“汇总数据需求”、“形成业务系统”等属于战略层面(特别是针对多机构、跨系统的数字化改革项目)。

三、基于V字模型的数据管理能力体系架构

图1给出的数据管理能力体系是一般性架构,无法在数字政府构建与运行中直接运用;图2的V字模型说明了数字化改革的方法路径,但其中每条路径中的各个模块实施时均需要相应的数据管理能力的支持。

为此,国脉互联通过长期为国内电子政务建设、政府数字化转型和数字政府建设的咨询与服务实践,提出将图1体系与图2模型相结合,形成如图3所示的面向数字化改革的数据能力体系建设与实施架构。

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图3 面向数字化改革实施的数据管理能力体系架构

图3说明,在政府的各职能机构与大数据中心均可按V字模型开展各领域数字化改革的路径流程设计,但为实现“数据共享”与“业务协同”,则需系统性地构建与提升自身数据管理能力。这些能力纵贯“战略-战役-战术”层面的数字化系统设计、运行与治理,以8项主要指标支撑起业务协同与数据共享两大模型运作,同时在“技术、组织、制度与流程”上在不同机构间融合。

为支持上述体系的实现,国脉互联近期推出了名为“数能通”的面向数字化改革的数据管理能力构建与支撑平台。它基于图3架构,将图中圆形外轮8个一级指标分解为28个二级指标,350~1000个三级子能力指标,再通过与V字模型的15个模块结合,就能实际生成支持各机构、各领域开展数字化改革中所需的各项数字化能力项。

由于各级政府机构中均已运行了各种功能与规模的业务系统,对于它们是否能满足V字模型架构并融合其中,“数能通”平台特别提供了开放式“检测-诊断-治理”为循环迭代的推进方式。所谓“检测”,即可按8大能力体系(圆轮型)架构或按V字模型两翼流程展开,对大数据中心或职能机构的数据管理能力进行检测与评估,形成对数字化改革支撑的数字化能力评估结果,并以可视化形式呈现;“诊断”则在检测基础上,分层分级对标,逐个找出其中短板与缺失项;“治理”则能进一步提出依据业务与改革需求,提出需要提升的各层能力项与细目,给出数据资产、技术、制度、组织与流程等方面的综合整改治理的处方。

数据架构的基本概念

什么是“架构”?ISO/IEC/IEEE 42010-2011的定义是:“系统的基本结构,具体体现在架构构成中的组件,组件之间的相互关系,以及管理其设计和演化的原则。”
由此可将“数据架构”理解为:系统用于定义数据需求、指导数据资产的整合与管控、使其在各环节、各流程开展供需对接,支持各数据业务线的运行,实现机构数字化战略的一整套数据资产构件与流程。
电子政务的数据架构至少需要思考以下诸方面问题:
1)数据架构体系,包括面向各类数源与业务,设计跨层级、跨领域的业务模型、对象定义、分类与编目、数据流等模块单元,即通常所称的数据架构的构件;
2)数据架构设计,在对业务拆解的基础上,描绘、设计、部署和实现数据模块的结构与各流程环节;
3)数据架构行为,构成各业务线中不同机构、职能、角色之间的协作、数据供需对接方式与管理模式等。
 
综之,数据架构是数据加工、使用与构建业务,反映其资产逻辑与流程的框架。在政务领域,各业务机构拥有的数据体量、领域范畴、结构、流程与运行方式等均超出单一机构,一般人员的理解与管理范围,所以必须通过数据架构在不同抽象层级上描述与设计数据的供需、加工、适配、融合、运作关系,才能实现业务。
数据架构的基本指标
除内容描述外,数据架构也体现为一系列的数据能力。国脉互联结合实际,将数据架构分解为4个子集,35个指标,展开如下图。这些指标既是数据架构的一般结构,也是体系化的数据能力需求。

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 数据架构分级体系

上图的数据架构分级体系通过与“V字模型”结合,生成不同应用场景的数据结构与流程描述。为图1的“VO模型”的第3模块的展开切入体系。

面向数字化改革的数据架构

 1) 业务协同模型解构
 V字部分两翼分别为“定准核心业务 → 确定业务模块 → 拆解业务单元 → 梳理业务事项 → 确定业务流程 → 明确协同关系 → 建议指标体系 → 汇总数据需求”为内容的业务协同模型,图3为将V字模型沿“业务协同模型”一翼展开得到初步架构。

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 V字模型中“业务协同模型”8模块展开

2)数据共享模型解构
V字模型的另一翼为数据共享模型,由“形成数据共享清单 → 完成数据服务对接 → 实现业务指标协同 → 完成业务事项集成 → 完成业务单元集成 → 完成业务模块集成 → 形成业务系统”共7个模块组成。将其展开得到图4所示的

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V字模型中“数据共享模型”7模块展开示例

 3)基于“V字模型”的数据架构讨论
 “V字模型”是一套完整的业务定义模型,既是系统结构描述,也是数据流程描述。基于此模型的数据架构实际是图3与图4的集成,并要对其作字段级解构,才能在规范化业务构建与数据治理中起切实作用。
上述两图是在参考相关国际数据建模标准和对浙江一些政务系统建立与运行的经验基础上总结出的一般性数据架构,合成一体后具体说明如下。
▶(1)定准核心业务模板
业务协同均始于一个通用的业务范围与过程的定义框架,通常由业务主导机构发起,各相关方参与协同,“定准核心业务模板”从业务所涉领域与范围角度给出初期的轮廓性描述。
▶(2)确定业务模块模板
在定准核心业务后,要对其进一步分解,确定其具体业务范围,范围的划分应与各机构的职能与资源供需能力相关,并由此开展对业务过程的定义与描述。
▶(3)拆解业务单元模板
业务单元拆解涉及两要素:单元与过程,前者描述业务架构,后者描述业务顺序。“拆解业务”涉及“计划-标识-共享-实现-实现后”的一般处理流程;业务单元拆解后,需要赋予相应的规范标识,以区分各业务过程涉及的不同业务机构内与机构间的资源共享与交换,以及相关资产处理的每个过程环节。
▶(4)梳理业务事项模板
 业务事项梳理所涉对象与内容较多,需要:
 在业务划分的基础上,描述业务“参与方-实施方-接受方-管理方”等对象与需求;
 依据业务目标和资源供需,相关各方应就业务构架与运行方案达成一致;
 在上述基础上,确定业务过程,定义其中事项、参与方角色、约束条件、边界,与其他对象的关系,相关评估准则,从而得到共享与交换规则、参与方各阶段的角色、管理评估等所需的信息实体等。
梳理业务事项需要采用REA(资源-事项–角色)关联架构;业务流程描述中,要区分资产需求的粒度,如“交互事项”是一种比“交互数据”粒度更大的资产板块,需要采用“数据-事项-角色-过程-支撑”等要素构成标准化、固定化,可调用与重用的资产构件。
▶(5)确定业务流程
业务流程的确定基于上述架构分解、结合过程分解后形成。同时,业务流程模板是在需求模板中增加过程描述需求,是业务需求描述的主要工具,结构上也是需求模板的顺序扩展。
▶(6)明确协同关系
描述架构由两部分构成:
(一)参与协同的各相关实体(机构+资源)描述,(二)业务协同描述,主要描述协同对象实体的特征与行为。实体特征的名称、类型、描述与约束条件等均应按相关业务数据标准来定义与描述;实体行为也参照相应规范描述。
▶(7)建议指标体系
除业务自身包含的指标外,对业务过程可设立指标体系,这些指标将跟踪业务过程将如何被执行。业务过程衡量指标可直接处理业务动态属性,结构化的业务过程衡量指标可处理业务静态属性。 
▶(8)汇总数据需求
汇总数据需求是在对各项具体数据需求规范描述的基础上,生成的一系列业务协同数据需求表的汇总。 
▶(9)形成数据共享清单 
数据共享清单的描述应在“数据-事项-角色-过程-支撑”一体化框架中,参考前述业务协同框架进行。
▶ (10) 完成数据服务对接 
数据服务对接应在业务协同基础上,综合考虑REA(资源-事项–角色)在交互过程中的对接。
▶ (11) 实现业务指标协同 
政务业务的深入与应用场景扩展,导致各类相关指标的各类、体量和层级都在增长,并随业务交融协同。各类指标资源需要独立管理维护,并共享至各关联机构系统中。
▶ (12) 完成业务事项集成 
业务事项集成多在跨机构交互过程中进行,并需要考虑跨系统数据安全因素。 
▶ (13) 业务实体生命周期模板
采用业务实体生命周期模板,是从数据角度,对“完成业务单元集成 → 完成业务模块集成 → 形成业务系统”三者的集成描述。从数据技术上,可将单元、模块、业务3级统一在业务实体生命周期框架下考虑,许多对象可通过对其中的对应模板的复用与组合来描述。  

 

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