“十四五”时期中国电子政务的基本理论问题:技术变革、价值嬗变及发展逻辑

基于历史和发展的双重维度勾勒国家治理视角下电子政务的发展规律是其高质量发展的客观要求。基于”回顾反思-价值重构-未来观照”为主体脉络的分析框架,考察和刻画了中国电子政务所涉及的技术变革、价值嬗变及发展逻辑的多维测度。技术范式将遵循”采纳-融合-赋能”的梯度渐进,发展模式将沿袭”工程-生态-价值”的模式导向,改革主线将蕴涵”管理-服务-共治”的发展意旨,基于和谐生态的价值重塑成为未来电子政务发展的主线,应全面回应我国全面建设社会主义现代化国家和加快政府职能转变、深化行政体制改革的总趋势,聚焦有效消解制约电子政务可持续发展的难点痛点堵点并作出适应性调试,打造融合”一网通办””一网通管””一网通放””一网通汇””一网通评”五位一体的一般性框架和发展维度,这对于理解和探寻电子政务推动现代治理的行为逻辑、运作机制和发展进路具有重要意义。 

文章目录
一、问题提出:研究起点和缘由
二、回顾反思:我国电子政务改革的过程变迁及述评
    (一)电子政务发展的全景式重现——基于2011-2020年CSSCI期刊论文的研究回溯
    (二)发展主线蕴含“网络赋能-系统赋能-数据赋能”的技术跃升
三、价值重构:“十四五”时期我国电子政务发展的适应性调试
    (一)技术范式将遵循“采纳-融合-赋能”的梯度渐进
    (二)基于良好生态的价值重塑是未来电子政务发展的主线
        ⒈发展模式将沿袭“工程-生态-价值”的模式导向
        ⒉改革主线将蕴涵“管理-服务-共治”的发展意旨
四、发展观照:国家治理现代化视角下电子政务的未来进路
    (一)一网通办
    (二)一网通管
    (三)一网通放
    (四)一网通汇
    (五)一网通评
五、余论

以下为全文:

一、问题提出:研究起点和缘由

在新一轮信息技术浪潮下,电子政务与国家治理、经济社会生活密不可分,以电子政务赋能经济社会高质量发展已成为全球化趋势,为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供了新的路径。十九届五中全会公报提出,我国“十四五”时期经济社会发展有“六个新”的主要目标,同时也作出了“加强数字社会、数字政府建设”“扩大基础公共信息数据有序开放,建设国家数据统一共享开放平台”“保障国家数据安全,加强个人信息保护”“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”等战略部署。经过多年发展,电子政务为上述发展目标奠定了坚实基础:对政府职能转变、服务创新、民主参与、网络反腐、政务服务、公民信任、数字文化、数据开放等诸多领域产生重要影响,已成为提升公共服务治理水平的重要抓手和引擎以及推动政府治理现代化的内在要求。特别是在此次新冠疫情中,包括中国在内的全球各国纷纷利用电子政务严防疫情扩散、扩大信息公开、强化隐私保护、推动数据共享和数据治理。如欧盟各国科学家、学者、技术专家和多个公司组成的团队研究“全欧洲保护隐私近距离追踪”(Pan-European Privacy-Preserving Proximity Tracing,PEPP-PT)项目,可在欧洲及其他地区协调追踪接触者[1]。中国政府打通多部门数据推出健康码,实现数据从采集、汇聚、整合、抗疫的全生命周期、全链条管理,为企业和群众复产复工复学提供信息支撑,成为应对全球挑战和实现可持续发展的新“数字常态”。与此相对的是,电子政务顶层设计尚需进步优化,体制机制还要不断完善,发展思路亟需与时俱进,组织保障仍待继续强化。

“十四五”时期,我国电子政务要直面新发展阶段的新方向、新定位。与全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标相比,电子政务发展理念、逻辑意旨、赋能机制要紧跟时代步伐,在顶层设计、体制机制、技术赋能、数据治理、业务协同等方面提供全面支撑。有鉴于此,本文聚焦“十四五”时期电子政务面临的形势任务,尝试回答以下问题:①电子政务建设重点呈哪种趋势和特征?②新技术背景下电子政务发展演化呈哪些规律?③“十四五”时期乃至未来更长一段时间我国推动电子政务的价值逻辑是什么?毫无疑问,这些问题既是把握我国电子政务发展历史逻辑的基本要求,也是“十四五”时期我国电子政务发展的基点。

本文是在此思路下的一次探索和尝试,基于历史和发展的双重维度勾勒刻画国家治理现代化体系下电子政务治理和发展基本规律的把握,研判未来一段时间电子政务面临的形势任务,聚焦有效消解制约电子政务可持续发展的难点痛点堵点,构建治理变革挑战和机遇下电子政务发展的理论框架和推进路径。需要指出的是,电子政务建设和发展绝非孤立存在的,而是和国家治理、政府履职、社会管理乃至科学研究并行推进相辅相成的。故而,本文未沿用传统的陈铺式的研究方式,而尝试深度融合学术研究和建设理念乃至改革主线等多重界面,力图从多个维度挖掘电子政务发展的内在机理,厘清我国电子政务发展变革的发展脉络并探寻其一般性规律和价值逻辑。正是基于上述考虑,本文才形成了基于“回顾反思-价值重构-未来观照”为主体脉络的理论分析框架,以期为“十四五”时期我国电子政务建设发展和理论探索提供益助。

二、回顾反思:我国电子政务改革的过程变迁及述评

(一)电子政务发展的全景式重现——基于2011-2020年CSSCI期刊论文的研究回溯

为体现出研究权威性和代表性,本文选取CSSCI论文库作为引文分析来源,论文检索周期为2011-2020年。检索方法为,定制“电子政务”作为关键词,共检索相关期刊论文1877篇(截至2020年11月5日),按照研究主体相关性,剔除一些宽泛性的论文,剩余1672篇有效论文。考察维度定位于技术维度、组织维度、业务维度和数据维度(参见表1)。

表1 按研究主体统计热点议题分布情况

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图1从横向和纵向两个维度较客观地反映了近十年来我国推动电子政务的主要议题。横向方面,以政府网站为例,原国家经贸委联合40多个部门于1999年发起政府上网工程[2],国办于2001年印发《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》,政府网站建设开始走向快车道并全面铺开。截至2020年6月,我国共有政府网站14467个,从建设进展看,表1较好体现了政府网站建设进展及关注度。如,2012-2014年电子政务论文发文量较集中,这与十八大以来中央政府对电子政务的重视程度提升有直接关联。2012年,国家层面颁发《国家电子政务“十二五”规划》和《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》(发改高技〔2012〕1202号),构筑了电子政务顶层设计的“四梁八柱”,电子政务随之进入转型探索与创新突破期。再如,国务院于2016年9月印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号),倒逼政府加快转变政府职能,提高政府服务效率和透明度、便利群众办事创业、进一步激发市场活力和社会创造力。从表1涉及政务服务的论文数量看,2011-2020年研究论文篇数分别为1、1、5、5、6、13、11、14、23、24,与政务服务国家政策趋向高度吻合。纵向方面,自2017年研究论文数量呈下降趋势,从表面看貌似电子政务在国家治理体系中的地位在下降,但实际上,政府近年力图通过加速数字化转型激发治理效能,国家层面相继推出数字中国、数字政府、智慧城市、“互联网+政务服务”等一系列重大改革举措,相关研究成果不断涌现,反映了电子政务建设的内涵外延随着政府治理现代化的纵深推进不断拓展,因而上述主题总体研究成果仍然呈上升趋向。本文通过横纵两个研究维度叠加分析和探究电子政务发展规律,恰好映射出了电子政务发展过程中的演化态势。

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图1 电子政务发展历程及其特点

(二)发展主线蕴含“网络赋能-系统赋能-数据赋能”的技术跃升

在信息技术浪潮中,从整体性构成一种信息主义的视界,回应了信息革命的深刻社会影响[3]。如大数据有望从基础性要素(infrastructure)、结构性要素(structure)两个层次重塑国家实力的结构[4],“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”成为国家治理和公共管理的重要原则;互联网技术则改变了新媒体时代以某个人为中心的线性传播模式(1-1的直线传播模式),重新构建了一个以互联网空间为传播场域、以网民和网民链接关系为根本要素的新型网络传播结构(M-N的网状传播模式),引发传播模式、资源配置模式的再造[5],标志着由“传者中心”向“受众中心模式”的转型[6]。电子政务的源起在于大数据、互联网、人工智能、移动互联网等信息技术的快速发展,而技术赋能作用贯穿于电子政务全过程(参见图1)。

一般认为,电子政务经历了起步爬坡、网络建设、系统建设和数据赋能等四个阶段。我国电子政务萌芽最早应追溯到20世纪80年代,彼时“电子政务”的概念还没有正式提出来,“办公自动化”“部门信息化”是当时政府信息化的基本形态,国家计委、财政部等中央政府部门开始建立数据中心。办公自动化应用日益普及,图形、文字、图像、声音应用开始广泛应用到业务办公中。其缺点显而易见,缺乏顶层设计加之碎片化发展模式导致管理混乱,电子政务整体发展成效并不明显,业务部门林立、条块分割严重,整体信息化思维单薄,在力图解决孤岛问题的同时,形成了新的孤岛。

如何破除孤岛问题成为第二阶段的主要任务。从全球发展经验来看,欧委会将公共服务电子化的发展分为4个阶段,其中,第一阶段就是实现网上公布信息(posting of information online)。联合国与美国行政学会将电子政务发展划分为5个阶段,第一个阶段是推动网站建设。由此看来,尽管划分方式不同,但以互联网为主要依托实现互联互通和强化网站建设均被视为推动电子政务的“先手棋”。1994年,中国正式接入国际互联网。到1999年,中国科技网(CSTNET)、中国公用计算机互联网(CHINANET)、中国教育和科研计算机网(CERNET)、中国金桥网(ChinaGBN)以及中国联通公用计算机互联网(Uninet)已经呈现“五网奔腾”发展格局。1999年,“政府上网”工程在全国普遍实行,为各级政务部门电子政务业务系统建设快速发展提供了强力网络支撑。

第三阶段的任务重点是加快实现由网络建设向业务系统建设转型。该阶段兼有两个鲜明特点,一是更加注重顶层设计,二是更加注重战略驱动。从前者看,2002年国家成立国务院信息化工作办公室,此举被视为我国电子政务注重从国家层面统筹推动电子政务协调发展的重大举措,肩负起了协调、指导、推进、审议、评估电子政务建设的历史使命。从后者看,2002年8月中办国办联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发〔2002〕17号),聚焦“网络建设各自为政、重复建设、结构不合理,业务系统水平低、应用和服务领域窄,信息资源开发利用滞后、互联互通不畅、共享程度低,标准不统一、安全存在隐患、法制建设薄弱”等诸多问题,提出了涵盖“要加快12个重要业务系统建设;继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管(含金卡)4个工程,促进业务协同、资源整合”等在内的八大信息化工程,标志着电子政务进入快速发展期。不可忽视的是,随着各部门业务系统的加快推进加之人口基础数据库、法人数据库、宏观经济数据库、自然资源与空间地理数据库等国家四大基础数据库的陆续建设,为政府治理、社会治理和公共服务提供了营养丰富的数据土壤。

第四阶段的鲜明特点是加速由业务系统建设向数据赋能转变。随着一个崭新的大数据时代在社会期盼中加速到来,大数据上升为国家战略并日益成为国家电子政务的赋能重器,“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”成为本阶段的显著特点。2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,明确提出包含打造精准治理多方协作的社会治理新模式等在内的五大目标,并规定了加快政府数据开放共享、推动资源整合、提升治理能力等三大任务,以强有力的国家意志推动大数据向包含电子政务在内的多个经济社会领域发力。尽管大数据兼有数据失真、主权壁垒、过度拟合等多重困境[7],但正如维克托•舍恩伯格所认为的,“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉;大数据还为改变市场、组织机构,以及政府与公民关系服务”“接受数据的不精确和不完美,我们反而还能够更好地进行预测,更好地理解这个世界”[8],大数据为电子政务注入强大动能的发展潮流势不可挡。

亦需要说明的是,大数据绝非孤立出现和发生作用的,而是与云计算、互联网、物联网、人工智能、区块链等新技术相生相伴,而其进一步沿着“数聚-数享-数治”三个维度渐进融合(参见图1),又给这些技术群体在推动数据流、业务流、价值流重塑过程中衍生和丰富着新的数据要素场域。

三、价值重构:“十四五”时期我国电子政务发展的适应性调试

电子政务规划是指为了实现国家、地区或者部门电子政务中长期的发展目标[9],但不应仅限于此。“十四五”时期电子政务的使命在于,以着眼于为实现全面建设社会主义现代化的未来蓝图提供强有力支撑,依托大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术群,为政府部门与公众之间、政府部门与企业之间、政府部门与政府部门之间,提供安全、便捷、高效、绿色、个性化的政务服务。更进一步审视,要以电子政务为牵引,全面深化政府管理和社会治理模式创新,加快实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、国家治理民主化。鉴于此,未来我国电子政务应进行深度适应性自我调试,沿以下维度加快价值重构。

(一)技术范式将遵循“采纳-融合-赋能”的梯度渐进

技术范式转变是实现颠覆性创新的前提,跨界整合式新技术因其具备分散性与组合性两大特征也被视为颠覆性创新潜力的重要来源[10]。已有研究表明,企业为突破能力天花板束缚逃离生产率困境,常寄希望于技术范式的革命性转换通过颠覆式创新创造新的有价值的资源、技术和惯例,从而构建起新的技术能力[11]。这种技术能力恰恰是推动电子政务技术范式演化和深度赋能的基础,而技术范式将遵循“采纳-融合-赋能”的梯度渐进演化(参见图2)。

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图2 技术范式对电子政务发展赋能的演化路径

一方面,技术演化和技术范式变革给电子政务带来新机遇。电子政务经历了从单一网络化向大数据、人工智能、云计算、区块链等多技术范式的演化过程。正如March[12]、Levinthal[13]、Benner[14]和Adler[15]等学者研究表明,技术的使用和精炼既提高了效率,又使得以规模回报递增为特征的正反馈机制成为可能。这些观点已经在电子政务发展进程中得以印证。正如图2所示,信息技术已经从单一技术向多技术群体加速演化。

从前者角度来看(可谓之第一种模式),以互联网为代表的信息技术催生了电子政务诞生,并且形成了“互联网+党务”“互联网+政务”“互联网+社会”“互联网+生态”等多种电子政务形态,且经过20多年持续累积性创新成为电子政务效能提升的主要驱动力量。但单纯以“互联网+”为特征的发展形态无法规避技术内生的“天花板”效应,亦在寄希望以网络打通部门孤岛的同时,形成了互联网、电子政务内网、电子政务外网、业务专网为诸多形态的网络孤岛。

从技术范式创新角度看(可谓之第二种模式),电子政务颠覆性的变革不仅有赖于现有技术范式下连续地赋能累积,更依赖于非连续性的、颠覆性的技术范式创新。例如,以数据驱动为特征的大数据技术取代了理论驱动的科学认知模型,使人类利用多领域、多层面和多维度的科学认知深化社会系统重塑和重构成为可能[16]。正如Viktor所指出的,“大数据时代,我们应该放弃因果关系,而是必须拥抱简单的相关性……当有了足够多量的数据,相关关系已经足够了”[17]。由此可见,基于新兴信息技术和电子政务深度融合,加快数据驱动的技术契约适应性创新形成的技术信任[18],已成为未来电子政务发展的必然选择。

另一方面,需要进一步思索技术范式赋能作用提升情境下政府该扮演哪些角色?据图2所示,政府随着技术范式三阶段演进可相应体现出“技术采纳-技术融合-技术赋能”逐渐趋向主动性的特征。技术采纳,即政府在技术发展(电子政务建设初期主要体现为互联网)过程中主要是被动地被信息技术“拉动”。因此,政府采纳技术的程度远远低于信息技术本身发展速度。技术融合,既包含上述技术群体本身的深度融合,政府侧也更主动融入技术积极深化“技术+业务”应用。技术赋能,则是更体现出政府主动适应、深度耦合、强化牵引的特点。如本轮机构改革中,在31个省级行政区中已有18个省(直辖市、自治区)设有省级大数据管理机构(截至2019年6月),以“互联网与政务服务深度融合”以及“推进政府数字化转型和数字政府建设”两大着力点强化数字政府建设[19],充分体现了政府在新一轮信息技术浪潮中主动适应积极推动自身职能转变的发展趋势。上述三个发展阶段同时彰显了“业务在线化-业务数据化-数据业务化”的进阶。当然,这种技术范式的赋能作用不仅局限于大数据,于人工智能引发的智能革命和区块链衍生的信任革命同样适用。

(二)基于良好生态的价值重塑是未来电子政务发展的主线

技术范式的变革和演化会给电子政务生态构建带来哪些诱因?进而会如何影响到电子政务价值重塑?这两个问题既是技术范式进阶的再深入,又是电子政务价值嬗变的逻辑起点和直接动因。

⒈发展模式将沿袭“工程-生态-价值”的模式导向

纵观电子政务发展历程,其已经历了工程建设期和生态建设期,目前正快速驶入价值塑造期(参见图3)。当然,尽管该三个阶段从形态上是独立的,但在演进过程中又互相交叉融合共同推动电子政务模式创新和快速发展。

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图3 电子政务建设模式迭代更替

政务信息化工程建设是电子政务建设名副其实的“先手棋”。2002年,《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发〔2002〕17号)提出我国电子政务建设的12项重点业务系统,后来被称为“十二金工程”;2012年,《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》在继续加快推进金盾、金关、金财、金税、金审、金农等一系列“金字号”重要信息系统建设的基础上,重点建设保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力等方面的15个重要信息系统。2017年,《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》按照“大平台、大数据、大系统”总体框架提出构建协同共建纵横联动的六大业务系统。综上可见,信息化建设贯穿了电子政务发展的诸阶段,也是电子政务的最显著特点。

不可忽视的是,以工程导向的建设模式带来了“规划和建设”两张皮、“技术和业务”两张皮现象,加之电子政务项目需要进行需求分析、项目建议论证、可行性分析等一系列申请流程,由于建设期漫长,项目建成运行后就面临着下轮升级改造需求,建成的系统应用效率低下,与经济社会发展形势有脱节,严重禁锢了电子政务推动政府治理现代化的历史重任。

构建和谐高效的电子政务生态是未来之需。一是需要重塑政府部门与政府部门间的协同关系。随着全球电子政务深入发展,对加快构建整体政府效果日益凸显。目前,在“互联网+政务服务”的有力带动下,电子政务整体性、协同性、共享性、一体化特征的整体政府特征更显著。当然,于当下中国电子政务改革而言,地方政府纷纷着眼于以一体化推进方式创新改革模式,如浙江“最多跑一次”改革、江苏“不见面审批”和上海“一网通办”改革。二是需要优化业务部门与项目审批部门及建设单位的关系。前者重在着力为审批提速,后者侧重确保“更优”。如广东数字政府模式着力倡导理念创新、制度创新、技术创新,从体制机制入手建立“政企合作”新模式,为“数字政府”改革扫清障碍。正如图3所示,上述改革与技术范式变革的完美融合,方为后者深度发挥赋能作用提供根本性保障。

公共价值同样不可缺位。原因显而易见:电子政务的公共组织者正致力于寻求更大的公共价值[20]。如穆尔从创造公共价值的视角提出的公共价值战略[21],催生价值共创理念根植于社会基本价值,已成为工业互联网、分享经济、生态系统和商业模式创新等价值共创领域的研究重点和发展趋势。以此为借鉴,于当下乃至未来电子政务发展而言,应主动回应民意,将“与人民共创人民满意的政务服务”价值导向植根于电子政务发展全过程。

⒉改革主线将蕴涵“管理-服务-共治”的发展意旨

如果说建设模式是解决如何更好地消弭电子政务“怎么建”的困境,则电子政务改革主线将在上述价值共创基础上进一步解决“为了谁”的问题。纵观我国电子政务发展史,已历经从管理到服务的发展阶段,目前正加快向“共治”模态演化(参见图4)。这种发展演化过程恰恰诠释了电子政务因何成为推动政府治理乃至国家治理的重要驱动力。

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图4 电子政务发展模态演化线路

第一,电子政务发展初始阶段的基本特征是“管理”。从我国当时情况看,电子政务以政府管理信息化建设为起点, 其功能与行政发展目标紧密耦合, 对打破旧有的权力结构和完善建构政治体制、推动政府机构组织转型和政府工作从集中威权方式走向分权民主方式转变提供了新的可能性空间,被视为中国当时政府改革的新取向[22],其阶段性使命就是助力现代政府推进公共行政的责任化、民主化、高效化[23]。

第二,电子政务在螺旋式进阶中实现了由管理向服务的转型。2002年的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》就已经提出积极推进公共服务(但仅仅涉及以政务信息公开为抓手促进政务公开、行政审批、社会保障、教育文化、环境保护等服务),由管理向服务的转型已见端倪。十八大以来,电子政务借力大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术泛在化、智能化和移动化等新赋能,特别是利用微信微博、客户端App和短视频,以“智能+”和“互联网+”为两大驱动(后者由“互联网+政务”过渡到“互联网+政务服务”),加快政府数字化转型和建设数字政府,既加速推动着政府职能转变,极大程度实现利企便民,也不断为公共服务和社会治理注入新动能。

第三,电子政务的未来形态应该体现为“共治”特征。如图4所示,无论是由管理到服务抑或由管理到共治,无论形式还是内容上都是“跨越式”的,而由服务到共治则实现了渐进式过渡和升级。当然,后者需要以共生哲学理念为引导,将共生理念和原理赋予政府公共治理的生态化价值取向,构建以治理结构、治理过程、治理工具多元主体间合作共治模式[24]。需要指出的是,“共治”是上述价值共创的继承和发展,是政府、企业、公众、市场、社会之间的协商合作,是多元主体之间的良性互动,进而迈入更和谐的电子政务发展新阶段。

四、发展观照:国家治理现代化视角下电子政务的未来进路

“十四五”时期,全面建设社会主义现代化国家新征程的历史使命给中国电子政务赋予了更丰富更深刻的发展内涵,而后者既担负着赋能国家治理现代化的历史重任,同时又面临着信息技术和经济社会发展带来的一系列新挑战。一方面,“人民至上”已成为中国特色社会主义制度的价值自觉[25],以公共政策活动中的公共价值“共同生存”“共同感受”“共同行动”为深刻内涵的行动框架[26],客观上要求必须摒弃单纯效率化的治理模式,再造人本化的国家治理新范式,以此保证国家治理的基本理念、价值支持、效率追求和公共聚合[27]。另一方面,尽管各种信息技术的逻辑起点、技术参数、治理图景、知识基础以及性能标准等都不一样[28],也不同程度上诱发了数据伦理、隐私泄露等潜在风险,但不可否认的是,信息技术加速实现了智能革命向纵深推进、部门信任重塑和政府治理机制的持续优化。

与此相对应,“十四五”时期的电子政务要主动与全面建设社会主义现代化国家新征程的历史使命相适应,与十九届五中全会提出的加快建设数字政府的发展任务相匹配,坚持法治思维,创新新时代公共参与模式与机制,采纳应用信息技术对政府组织、职能、流程重塑再造, 打造形成一个整合的无缝隙的智慧政府运行新模式。具体而言,集“一网通办”“一网通管”“一网通放”“一网通汇”“一网通评”于一体的“五个一”新模态是未来一段时间我国电子政务的发展愿景和大概轮廓(参见图5)。

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图5 “十四五”时期电子政务发展愿景

(一)一网通办

“一网通办”发轫于上海政务服务改革模式创新,并被视为从全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作四个方面推动数字政府建设的结构要素[29]。激活基层经验,畅通基层探索的毛细血管,与全面深化改革的主动脉贯通,在当下“一网通办”经验和模式探索中得到充分体现,继其被列入2019年政府工作报告后,迅速在全国各地全面铺开。打响“一网通办”品牌和为便企利民注入更多动能是“十四五”时期电子政务可持续发展的应有之义。

第一,以体制改革为引领,祭出创新发展“组合拳”。如目前国务院要求全面推行的承诺制就是很好的举措。所谓承诺制,是指有关部门一次性公布告知申请人所申请事项的办理条件、标准、技术要求和所需材料,申请人以书面(含电子文本)形式承诺其符合办理条件并承担相应违反承诺的后果,有关政府部门直接作出同意的决定方式。再如,要以信用体系建设为支撑,积极探索实施备查制。北京推出的委托受理和授权审批,深圳倡导的政务服务中台机制等,就是针对群众和企业反映办事难、办事慢、办事繁等问题,以深化行政体制改革为抓手疏通群众和企业办事“堵点”“痛点”“难点”的有效举措。

第二,打造智慧政务新模式。智慧政务的核心在于如何使政务服务更智能化、个性化、便捷化。推进全程电子化,加快电子印章、电子证照、电子档案应用覆盖度。推进全程信息共享,以数据共享清单为牵引,明确应用场景、共享方式、网络环境、数据质量及更新要求等内容,聚焦高频需求事项,创新“区块链技术+数据共享技术”支撑体系,推动申报表单一次填写、申报材料一套提交、批文证照一库共享、审批进度一网查询、审批服务一站办理。人工智能、区块链等已成为政务服务的新赋能。聚焦“好办事”不断提升政务服务智能化水平,加快深化“不见面审批”“秒批”“刷脸办”等服务模式改革创新。

第三,强化全生命周期新举措。基本落脚点要以品牌服务为统领,构建7×24小时全覆盖、全方位、全联通、全天候、全过程的增温提质新格局。以“全生命周期”政务服务链条为逻辑主线,深化“一件事”改革,推动政务服务事项标准化,同一事项的名称、编码、依据、类型等基础要素要规范,整合单事项标准化成果进行流程再造,推行跨事项、跨部门、跨层级的协办联办机制,实现全生命周期各阶段政务服务“一体化、一表制、一站式”最简申办服务模式。加快推动主题式集成服务。围绕企业投资、人力社保、卫生健康等民生领域,围绕办好“一件事”涉及的多个单一事项进行整合,推行多表合一、联合审批、统一反馈等集成服务,推动实现联审联办事项全程网办。

第四,提升跨域通办新成效。毫无疑问,政务服务跨省通办是2020年全国“放管服”改革最大亮点。目前,长三角、珠三角、京津冀(+雄安)等政务服务跨区域办理已经取得重大突破,海南省也在加快推动与江西省、河南省、广东南沙自贸区对接。后续需消解的困境主要有:①传统行政管理体制与协同创新之间的冲突;②协同治理体系建构中制度创新的路径依赖;③协同创新机制面临多方竞争合作的张力;④加快化解合作与竞争、开放与封闭、整体与碎片间的矛盾。当然,上述困境既需要体制上加以改革,更需要以信息化技术为新赋能提供协同治理的新范式和新路径。

(二)一网通管

“一网通管”旨在消除监管时面临的互联互通难、数据共享难、业务协同难等诸多掣肘,实现监管网络通、系统通、数据通、业务通,那么,“一网统管”则更彰显了综合职能部门对监管部门和业务的统领和管理,更加注重实现对“监管的监管”。从这个意义上讲,“一网统管”是未来“一网通管”在职能、业务、机制等多方面的进一步拓展和强化,最终形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的统一监管体系。毋庸置疑,于当下而言,“一网通管”和“一网通办”共同构成了支撑“放管服”改革的“两翼”工程。“一网通管”重在以事中事后监管为重点,整合汇聚各地区、各部门监管数据,促进城市管理精细化,保障城市安全有序运行,提升抗压、恢复和可持续发展的能力,使得城市趋向韧性[30],与“一网通办”协力推动实现权力运行更加透明、政务服务更加高效、市场监管更加公正、社会治理更加有效。

第一,联勤联动增效。“一网通管”的雏形可追溯至网格化管理。尽管两者的内涵外延不尽相同,但均是基于消解由于条块和层级组织加剧的基层权责不协调问题,致力于以网格化管理发挥技术效应,逐步化解权责失调的治理问题。联勤联动增效的难点在于:①高效顺畅的联动机制;②技术赋能的演化路径;③监管数据的安全防护。

第二,“一网通管”的赋能基点。可主要聚焦于四点:其一,城市精准治理。如上海城运系统整合接入住建、交通、水、电、气等22家单位33个专题应用,以地图服务、气象服务、交通保障、应急处置等六大插件为支撑,围绕城市动态、环境、交通、保障供应、基础设施5个维度直观反映城市运行“一张图”整体态势。其二,应急事件应对。“疫后”强化疫情防控常态化管理和疫情突发事件处置和风险预警,都需要“一网通管”持续赋能。其三,积极探索市场监管和信用监管的数字化转型新理念。其四,加快构建“一网通管”助力政府科学决策的耦合路径。

(三)一网通放

数据开放,就是行政机关面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为,有益于增强公众对政府的信任,亦对公共服务创新有所益助。目前存在“不想放”“不会放”“不敢放”“放不好”现象。主要原因包括:开放意愿不足、数据质量较差、数据供需失衡、综合效能低下。

第一,抓住数据产权归属“牛鼻子”。创新“三化”机制,夯实数据开放利用和增值赋能的根基。一是强化数据主权。除自然人外,加快明确依法获取用户信息的互联网平台也拥有数据主权的可能性。在开发利用主权上,可参考美国联邦政府分类划分做法,将信息增值开发利用主体分为政府部门、民营部门和第三方机构(如仲裁机构)。二是优化数据产权。加快建立以促进产业发展为导向的数据产权框架,构建全国数据资源的统一登记确权体系。三是细化数据授权。可借鉴英国“许可证框架”模式,分别建立“完全默认”“非商业性目的”“收费”三类授权模式。在溯源确权上,可借鉴贵阳数据交易所做法,充分发挥区块链可信共享优势,推动数据确权和溯源。

第二,创新公共数据交易机制。加快建立完善数据要素市场已成为重大改革举措。而目前我国现存交易市场交易规模小、交易价格无序、交易频次低、准入机制缺失,难以真正实现平台化、规模化、产业化发展,无法有效发挥数据要素效能。亟需着眼于建平台、定价格、立机制确保数据流通平稳有序高效开展。可借鉴美国开展信息资源增值服务、英国“依据不同利用目的区别定价”做法,构建基于环节增值的定价标准、基于边际成本的收费模式和基于投资回报率的分成机制。

(四)一网通汇

综观上述“一网通办”“一网通管”“一网通放”三部分,核心均指向数据驱动。这恰恰充分彰显了数据赋能的独特魅力。毋庸置疑,数据已经成为与土地、劳动力、资本、技术并列的五大生产要素之一,并被视为基础性资源、战略性资源和重要生产力。

第一,建立破壁机制。数据要素“九龙治水”困境尚未从根本上解决。一方面,中央层面在数据治理方面“管总”作用发挥需要进步提升。另一方面,数据主管部门(如大数据局)与业务主管部门数据共治的责、权、利尚未明晰,潜在存在权责不对等风险。亟需建立多部门横向联合、中央地方纵向协调的业务协同信息化机制,广泛提升信息资源整合能力,有效支撑多部门合力解决共同面临的社会问题的能力。重点包括:①建立国家数据要素管理协调、监管机构;②建立健全部门工作推进机制;③构建政务数据职责目录;④建立数据利用及安全风险的权责对等机制。

第二,强化保质机制。数据质量是发挥数据活力的“底座”。加强数据质量管控,特别是数据提供部门应按照“谁主管,谁提供,谁负责”的原则及时维护和更新数据,保证公共数据的真实性、准确性、完整性、时效性和可用性。明确数据采集、汇聚、存储、共享等各环节数据质量和职责要求,建立健全数据全生命周期质量管理体系,运用多源对比、关联分析、快速校核等技术手段提高数据可信溯源和校核纠错能力,不断提高共享数据质量,真正走出“需要的数据不提供,提供的数据不需要”的发展误区。

第三,加快大数据中心建设。目前,全国已有超过20个省份成立了专门的大数据统筹管理部门。特别是随着5G时代加速到来,大数据和5G技术、人工智能形成叠加和放大效应趋势日益明显。从长远来看,构建物联、数联、智联的新型基础设施(新基建形态之一),成为实现政府治理现代化、助力经济社会高质量发展的核心引擎。后续亟需重点关注:①数据安全管理,特别是加大对隐私数据、商业数据和国家安全数据的保护;②形成大数据支撑数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字生态的数字化转型和数字化赋能新路径;③加快数据安全立法进程构建全方位的制度体系。

(五)一网通评

“评”的本质是强化公众参与。“一网通评”,就是在参与社会管理的主体基于电子政务情境深度参与政府管理全过程,基于此,可以认为“一网通评”是对前述之“一网通办”“一网通管”“一网通放”“一网通汇”的全过程参与,更进一步,其应是公众借助信息化手段和工具全方位参与政府治理、公共事务,实现与政府和有关部门的互动、评价、反馈过程。因其具有增强政府信任、消除信息不对称、达成科学决策与民主决策的平衡等多重益助,而被视为“建构中国特色社会主义社会管理体制的又一基石”[31]。

第一,塑造新时期公众参与精神。2016年出台的《关于全面推进政务公开工作的意见》要求把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序。这就意味着,公众参与一定需要贯穿于政策制定、政策执行和政策监督全过程。未来关注重点包括:①建立公众参与的刚性原则;②扩大公众参与度的反馈机制;③推动信息技术与公众参与的深度融合。

第二,完善公众评价工具与机制。公众参与是“一网通评”的前提,公众评价工具与机制则是“一网通评”的基本路径。其一,创新第三方评价机制。第三方评价已在“放管服”成效评估、营商环境评估、政务服务评估中发挥了重大成效,后续要拓宽第三方评估的应用场景和评估体系。其二,深化治理成效好差评制度。深入探讨我国政府治理“好差评”制度的时代意蕴,勾勒刻画基于价值取向、评价机制、评价内容、评价方法四个维度的建构路径。其三,构建基于线上线下相融合的评价渠道。此外,应加快构建完善有效保障公众评价的政策体系。

五、余论

“十四五”时期,我国电子政务发展将迎来重要战略窗口期,一方面,全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标赋予了电子政务更艰巨的历史使命,另一方面,伴随着政府数字化转型步伐的加快,电子政务无论内涵还是外延都发生了深刻变化,已经成为深化国家行政体制改革的重点举措,建设人民满意的服务型政府的重大抓手,助推把制度优势转化为治理效能的重要依托。相比之下,传统的电子政务粗放式发展模式陷入了部门协同难、业务流程繁、数据碎片化、公众参与少等多重困境。有鉴于此,“十四五”时期电子政务应全面因应我国全面建设社会主义现代化国家和加快政府职能转变深化行政体制改革的总趋势,遵循未来技术范式呈现的“采纳-融合-赋能”的梯度渐进模式和基于和谐生态的价值重塑主线,聚焦上述长期制约电子政务可持续发展的难点痛点堵点,建议有针对性作出适应性调试并打造融合“办”“管”“放”“汇”“评”五位一体的一般性框架。当然,本文所涉主题之理论研究不应局限于此。再进一步分析,基于上述“五个一”新模态的整体发展愿景和大概轮廓需聚焦于如下十个方面:①坚持以人民为中心的发展理念;②构建高效协同的职责体系;③培育以公共数据为核心的要素市场和生态系统;④探索政府数字化转型的动力和助力释放治理效能的机理;⑤创新政府企业公众共商共建共享新范式;⑥形成自立自强的科技创新体系;⑦建成集约完备的新型基础设施;⑧优化强有力的法律法规政策标准体系;⑨打造安全可靠自主可控的运行环境;⑩构筑赋能经济社会高质量发展的路径。这十个维度或将构成“十四五”乃至更长一段时间我国电子政务支撑国家治理现代化的发展谱系。由此可见,电子政务讨论范围几乎涉及了未来国家治理的目标定位、现实需求和发展本质等所有基本方面,而对这些问题的探讨与回答,恰是“十四五”时期电子政务价值定位的题中应有之义。这就意味着,传统的电子政务发展模式和路径已经难以适应新形势新任务新挑战,需以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标,以大数据、云计算、物联网、5G、人工智能、区块链等新一代信息技术为支撑,以治理理论(governance)[32]、我们政府(we-government)[33]、整体政府(holistic-governance)[34]、联合政府(joined-up government)[35]等理论为指引,为加快构建数据驱动、整体协同、智慧高效的现代治理新模式新机制,助力打造人民满意的服务型政府。

回归到电子政务本源,我们还必须客观评判新一代数字科技在推动未来国家治理特别是十九届五中全会提出的“提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”的新引擎作用。如果说数字技术前期更加凸显工具理性,那么现在和将来其治理赋能作用则会更加彰显。从大数据思维和大数据认知论看,亟待构建大数据驱动的智慧治理创新模式,进一步优化调整政府组织架构、运作流程和服务模式,形成“用数据说话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。从人工智能的驱动作用看,其率先成为2019年政府部门优先考虑的首要颠覆性技术,需利用人工智能进行信息连接和跨界融合,催动技术政府管理模式从粗线条粗放式发展趋向更加颗粒化、精细化、智慧化,并有望在资源丰富、共识达成、充分回应等方面成为国家治理现代化新助力。从区块链的牵引作用看,要合理利用区块链多中心、数字信任、可匿名、不易篡改的特征,对既有的治理体系产生挑战并推动变革的同时,加快挖掘政府现代治理与区块链技术的主要契合点,为破解部门间“信任梗阻”、在非可信环境下重塑信任提供转变范式。当然,还应避免陷入技治主义的窠臼,只有将科技进步与国家治理的制度优势有效结合,方能解决技术治理与行政管理间的矛盾,加快制度优势向治理效能转化,有序推进国家治理现代化。同时,唯有跳出技术发展俯视电子政务,才会更精准洞见国家治理视角下电子政务赋能的广阔空间。届时,电子政务也将作为国家治理的新动能在管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革等更多领域大有可为,将在更大范围、更宽领域、更深层次推动国家治理全方位变革。

最后,回归到本文主旨和研究视野,纵然我们不能以全景化的描述来刻画未来我国电子政务技术变革、价值嬗变和发展逻辑,但借以希冀本文的研究能够抛砖引玉,让读者未来之研究能突破电子政务技术范式、既有机制与未来创新所追求的突破性、持续性和高效性之间的张力,进而探寻电子政务推动现代治理的行为逻辑、运作机制和发展进路。

参考文献:

(略)

作者简介:

翟云,博士,中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心副教授,从事公共管理、电子政务、行政体制改革等领域的研究。

基金项目:国家自然科学基金“非均衡概念漂移网络舆情大数据流挖掘模型、算法与评价机制研究”(项目号:61672178);国家社会科学基金项目“京津冀城市群‘区域治理一体化’模式构建与推进路径研究”(项目号:20BJY064)。

来源:《电子政务》2021年第1期
翟云. “十四五”时期中国电子政务的基本理论问题:技术变革、价值嬗变及发展逻辑[J]. 电子政务,2021(01): 67-80.

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