数字政府建设的典型模式:各省数字政府规划发布情况、省大数据局成立情况、省运营公司成立情况(可下载)

党的十八大以来,党中央高度重视网络安全和信息化工作,在多个重要文件中强调信息化和数字化建设要求。2019年党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”,要求利用信息化手段,提高政府机构履职能力。

2020年党的十九届五中全会再提数字政府,并将数字政府作为数字化发展的三大支柱(数字经济、数字社会、数字政府)之一进行强调,凸显数字化转型中数字政府建设的重要意义,推动了我国数字政府的制度建设和实践探索。

一、我国数字政府建设中的制度创新

(一)地方先行:各地数字政府规划由点及面

“数字政府”一词是一个由下至上的概念,很早就在我国各地政府的数字化发展中被广泛提及。最早在2018年8月,广西发布《广西推进数字政府建设三年行动计划(2018-2020年)》,专门就数字政府做出统筹规划,提出基础设施建设、数据资源共享、“互联网+政务服务”、宏观决策大数据应用、数字化市场监管、数字化自然资源监管、数字化生态环境治理等七项具体建设任务。

随后,广东、浙江等省份也在2018年发布数字政府建设规划并启动建设工作。截至2020年底,已有至少9个省级行政区域形成专门的数字政府建设方案,另有若干省份发布数字化转型或数字经济发展规划,其中提及数字政府建设要求。

表 1  部分省级政府数字政府规划发布情况

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注:根据公开资料整理,*表示该省份虽未发布专门的数字政府规划,但发布的数字化转型规划包含数字政府建设内容。

综观各省份规划,数字政府建设主要涵盖了三方面内容:一是政 务服务方面,利用现代信息技术手段,对外实现政务服务质量和流程 改善,对内实现跨区域、跨部门以及部门内部的协同办公;二是数字 治理方面,利用大数据技术提升政府管理职能履行,包括宏观决策、 经济调控、市场监管、社会治理、生态保护等具体领域;三是数据治 理方面,包括政务数据收集、存储、清理、共享、开放、利用的全生 命周期管理,尤其是要打破信息孤岛和加强数据开放。

 

(二)机制改革:设大数据管理部门统筹建设

数字政府建设是一项系统性、整体性工作,推进过程中首当其冲的是体制机制改革。

多数省份选择成立独立的大数据管理部门,以数据统筹和治理为抓手,通过实现跨地区、跨部门政务数据打通、共享、利用,推动政府字化变革。

据统计,截至2020年底,已有至少19个省级地方设立了大数据管理机构。在隶属关系上,大数据管理机构一般为政府直属机构、部门管理机构或事业单位;在组建模式上,存在对相关部门职能进行重组、在原有职能部门增加职责、加挂牌子三种模式;在职责范围上,主要关注于宏观战略规划和促进数字产业发展,对于统筹整合政府数据资源的重视较为不足。

表 2  省级大数据管理机构设立情况

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资料来源:据公开文献及网站资料整理
在系统开展数字政府建设的省份,一般还会成立数字政府建设领导小组,由省级领导或大数据管理部门牵头统筹,协调各部门开展建设工作。例如,广东省设立数字政府改革建设工作领导小组,由省政务服务数据管理局牵头统筹,各地各部门建立主要领导负责制,确立全省一盘棋工作推动机制。此外,还设有数字政府省级专家委员会,对数字政府改革建设工作的顶层设计和总体规划,以及技术层面的设计、论证、指导和评估等方面提供咨询和建议,提升决策科学化水平。

表 3  部分省份数字政府建设领导小组设立情况

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来源:中国信息通信研究院

(三)建设模式:依托企业力量实施管运分离

与“管理”相比,“治理”更强调去中心及多主体参与,目的是 打造各主体相互协同、良性互动的治理生态。

政府数字化转型中,企业始终扮演重要角色。一方面,企业掌握成熟的数字技术、前沿科技创新成果,能够通过PPP合作、购买服务等方式向政府输送数字基础设施、数字化运营能力、数字技术人才等,协助推进政府数字化转型进程。另一方面,企业作为政府重要治理和服务对象,能够通过意见表达、议程参与等方式影响政府治理理念,推动组织流程变革和政社关系重塑。

从各地实践来看,借助企业力量开展数字政府运营已经成为政府的普遍选择。例如,广东省成立数字广东网络建设有限公司,负责全省数字政府建设运营。组建模式上,数字广东由腾讯持股49%,三大运营商持股51%,保持国有控股属性的同时最大程度借助科技企业力量。管理模式上,广东省政务服务数据管理局和数字广东分工负责“管”、“运”两方面职责,并同步在省、市、县设立分支机构,密切配合开展建设。

其他省份如浙江、贵州、河南、广西、山西也都采取这种模式,由主管政府部门保留数字政府顶层设计、法规制度、督查评估等管理职能,平台建设、日常维护等运营职责则剥离至数字企业,不同之处在于数字运营企业的股权结构情况、技术依托情况存在一定差异。“管运分离”模式很好地发挥了技术和行政统筹优势,既解决了政府技术人员匮乏、技术手段落后等问题,加速了政府数字化转型进程,同时也催生了一大批数字经济产业,壮大了数字产业化。

表 4  部分省份数字政府运营公司股权结构情况

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来源:天眼查等第三方网站

二、我国数字政府建设的典型模式

(一)广东模式:自上而下统筹建设,机构改革先行

广东省2017年底在全国率先启动数字政府建设工作,经过三年的精心筹备和组织,数字政府建设已取得明显成效。在赛迪、清华大学2020年发布的数字政府评价中,广东省分列第一和第四,在复旦大学2017-2020四年的数林指数累计得分中排名第二,为国内其他省份形成了良好示范。

广东省数字政府建设坚持系统化、集约化的“整体政府”思维,力图通过对传统政务信息化模式改革,推动政府由分散走向整体、由管理走向服务、由单向被动走向双向服务。

一是统一数字政府管理权责。借助机构改革契机,广东省在2018年全面撤并调整省信息中心和省直部门44个内设信息化机构,组建广东省政务服务数据管理局,并下设市县政务服务数据管理局,形成三级联动、上下协同的信息化管理队伍。在机构职能上,省政务服务数据管理局负责全省数字政府相关政策、地方性法规和规章、建设规划的起草和组织实施,统筹协调省级部门业务应用系统建设,统筹管理政务云平台、电子政务外网、政务数据资源、政务服务体系、数字政府安全保障体系等工作,为数字政府统一建设扫清了体制机制障碍。

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图 1   广东省数字政府管理架构来源:《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》

二是统一数字政府建设规划。2018年省政府发布《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》,对省市县三级机构的数字政府建设提出明确推进要求和规划安排。例如,在数字政府架构上,提出“管理架构、业务架构、技术架构”三级架构模式以及每级架构的建设标准、系统对接要求等。在全省一盘棋推动上,注重统一建设和差异化推进相结合,要求广州、深圳发挥龙头带动作用,加强探索创新,珠三角其他城市在省统筹下开展本地政务应用和服务的建设运用,粤东西北各市不再单独建设公共硬件设施和支撑资源,由省统一规划、统一建设。在数字政府建设内容上,要求服务和管理两个方面协同推进。三是统一数字政府运营管理。成立由国有电信运营商和行业领军企业共同出资的混合所有制企业“数字广东”,并赋予其数字政府运营中心职能,汇聚优秀技术力量为全省提供数字政府建设运营服务。政府部门内设信息化机构一律撤销,行政管理职能回归政府部门,技术运营服务职能转交市场化的运营中心。一方面改变了业务部门既是建设者又是使用者状况,让具有专业技术力量的市场主体保障技术运营服务质量。另一方面由数字政府建设主管部门协调整合政府需求,统一向运营中心购买服务,业务部门对运营中心的服务进行使用和评价,既保证充分调动运营企业积极性,同时也保持政府在建设中的主导性。

四是统一建设公共支撑体系。采用分批、分步的方式,由运营中心统一接管过去分散在各部门的基础设施和运营服务,在充分整合现有资源基础上,搭建基础设施、数据资源、应用支撑三层平台,为全省数字政府提供服务。在基础设施层,建设统一的信息基础设施,接管省直单位过去自建的机房、网络、云平台,并将各地市基础设施纳入统一的基础设施体系进行管理。在数据资源层,建设全省统一的政务数据中心,开展政务数据治理,实现数据汇聚共享。在应用支撑层,建设全省统一的电子证照、身份认证等支撑系统,为各级政务部门的业务应用和政务服务提供支撑。

(二)浙江模式:由点到面全面铺开,流程再造先行

浙江省是全国首个信息经济示范区,先后承担国家电子政务综合试点、公共信息资源开放试点、政务信息系统整合共享试点等多个数字领域国家级试点任务。近年来,浙江省以“互联网+政务服务”为抓手,持续推进政务服务和社会治理领域的数字化转型。2018年省政府出台《浙江省深化“最多跑一次”改革 推进政府数字化转型工作总体方案》,提出以“最多跑一次”改革为总牵引,聚焦“掌上办事之省”和“掌上办公之省”建设目标,以一体化数据平台为关键支撑,打造整体协同、高效运行的数字政府,推进政府治理体系和治理能力现代化。浙江的改革大致可以分为三个阶段:

一是搭建“四张清单一张网”。为更好地约束行政权力、优化营商环境,浙江省2014年启动“四张清单一张网”改革,全面梳理“政府权力清单”、“企业项目投资负面清单”、“政府责任清单”、“省级部门专项资金管理清单”,清理非行政审批许可事项,建设全省统一的政务服务网。2014年6月,浙江省政务服务网正式上线,依托政务服务网,浙江省公布了省市县三级部门所有服务事项,以及42个省级部门、101个市县政府部门的权力清单,确保“法无授权不可为”,从制度层面为浙江省政府推进“最多跑一次”改革奠定坚实基础。

二是实施“最多跑一次”改革。2015年11月浙江省成立省数据资源管理中心,以服务事项标准化建设为切入口,提出“让数据跑代替百姓跑”的口号。在此基础上,同步推进省市两级大数据中心建设,致力于通过政府内部数据共享,最大程度地减少市民、企业办事时所需提供的证明材料,通过部门间系统对接,最大程度简化市民、企业在部门间兜兜转转的办事流程,降低办事成本。市民、企业在办理事项时只需到责任部门“一窗受理”,即可获得后台部门间数据共享、系统对接后提供的集成服务。2018年1月中央全面深化改革领导小组第二次会议审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》,建议向全国复制推广。

三是撬动其他重点领域改革。协同办公方面,浙江省政府联合阿里巴巴开发“浙政钉”办公APP,涵盖OA、掌上执法和掌上基层等模块内容,着力打造“掌上办公之省”。社会治理方面,浙江省下属多个市县上线城市大脑,强化对城市运行态势的实时感知及突发事件应急处理。市场监管方面,建成全省一体化公共信用信息平台,基本实现全省信用数据深度共享和业务精准协同,构建起以信用为基础的新型监管机制,为强化事中事后监管提供有力支撑。数据治理方面,建成省级统一数据开放平台,出台《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》,形成一批就医、停车、旅游等方面的数据创新应用。

(三)贵州模式:打造包容创新环境,产业发展先行

2016年国家发改委、工信部、网信办批复同意贵州省建设国家大数据(贵州)综合试验区,这也是首个国家级大数据综合试验区。以此为契机,贵州省全力推进大数据战略行动,推动互联网、大数据、云计算、人工智能与实体经济、政府治理、民生服务深度融合,数字产业创新环境及大数据产业发展走在全国前列。

一是大数据产业生态基本形成。目前,贵州已经建成电信、移动、联通、腾讯、苹果、华为、富士康在内20多个数据中心,形成了以大数据中心为重要支撑的大数据产业基础设施和企业群体,并不断吸引更多电信企业、科技企业在贵州大数据产业园区落地投资。围绕数据中心建设,贵州相继孵化了一批数据加工和数据服务企业,如航天云网、易鲸捷等,推动了贵州产业数字化和数字产业化进程。根据中国信息通信研究院测算,贵州省数字经济增速2016-2019连续4年位居全国第一,吸纳就业增速连续2017、2018年全国第一,这与贵州大数据产业的快速发展和辐射带动作用密不可分。

二是数据加工利用成效初显。贵州省通过发布大数据产业支持政策,开放数据资源,鼓励互联网科技巨头、初创企业在交通、旅游、教育、医疗、物流等领域提供智慧型增值类社会公共服务,让数字红利惠及全民。例如,贵州省政府通过开放公安、工商等部门公共数据,提供扶持政策,吸引“货车帮”落地贵州并孵化壮大,推动贵阳成为全国的货运物流枢纽。如今,货车帮与运满满合并后成立的“满帮”平台活跃司机已超268万,覆盖城市超数339个,覆盖线路数超11万条,极大解决了货车司机和货主供需信息不对称问题,有效降低了公路物流运输成本。再如,贵州省政府与数联铭品(BBD)合作,打通17个政府部门数据,开发“精准扶贫大数据支撑平台”,帮助政府精准判断一个家庭是不是贫困户,实现主动对接和精准服务。

三是打造“云上贵州”平台,创新建设模式。按照“集中、集约、共享、一体化、融合、协同、服务”的理念,2014年贵州建成全国首个“统筹标准、统筹存储、统筹共享、统筹安全”的云上贵州系统平台,成为全省政务数据的大仓库。借助云上贵州“一朵云”,贵州实现所有系统网络通、应用通、数据通,数据聚集量从2015年的10TB增长到2020年的1387TB。2017年贵州省与苹果公司签署iCloud战略合作框架协议,云上贵州成为“苹果在中国内地运营iCloud服务的唯一伙伴”;2018年起,贵州省动员1.3万家省内企业尽早上云,促进更多跨单位、跨省域数据资源的流通整合,推动云平台从政用向民用、商用的落地,创新了数据云平台建设模式。

三、我国数字政府建设的代表性应用

(一)数字化带动政务服务便捷高效

党的十八大以来,我国政府以行政管理体制改革、优化营商环境、放管服改革等为切入口,借助互联网、大数据等新兴技术,以流程再造和数据共享为途径,不断推动政务服务改善。各地积极搭建各类政务服务平台,变“群众来回跑”为“部门协同办”,涌现出一批政务服务改革的亮点做法,推动了公共服务普惠化。

1、一网通办走向全国。“一网通办”重点在打“通”数据,落脚在一站“办”理。以上海市为例,上海在2018年成立大数据中心,作为收集、利用公共数据的“网络枢纽”和“集散中心”。中心将各部门归集来的数据进行清洗处理,形成人口库、法人库、空间地理信息库、电子证照库等主题库,以支撑政务服务平台调取和查阅数据。同年,上海“一网通办”总门户在“中国上海”网站上线试运行,覆盖46个市级部门、16个区、220个街镇网上办事服务。企业和群众只要进“一扇门”,就能办成不同领域的事项,真正实现“找政府办事,像网购一样便利”。

2、不见面审批加速推进。2020年初突发的新冠肺炎疫情带来了社交距离隔离,对传统治理模式、服务方式形成挑战,同时也加速了不见面审批等创新服务方式的推广与普及。疫情防控期间,全国一体化政务服务平台整体办件量378万件,其中线上办件133万件,占比35.2%。分地区看,15个地区线上办理比例呈现同比增长,14个地区线上办理比例呈现环比增长,22个地区省级行政许可事项网办率超50%,8个地区省级行政许可事项“不见面审批”比例超25%。

(二)数字技术推动社会治理触角延伸

党的十九届四中全会指出,要更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平。一些数字化发展走在前列的省份,已经大规模借助5G、物联网、人工智能、大数据等新兴技术开展社会治理,政府足不出户就能实现对万事万物的实时感知、连接和追踪,提升管理效率和精细度。

1、杭州“城市大脑”助力交通治堵。为解决城市交通治理难题,2017年杭州市上线城市大脑交通平台,以人工智能辅助交通治堵为突破口,开启“用数据研判、用数据决策、用数据治理”的城市治理新模式。一是实现交通路况动态感知。二是实现交通信号灯智能调控。三是借助大数据开展决策,实现城市交通管理的预警、预判、预决。经过一年的大数据交通治堵,2017年杭州市高峰拥堵指数排名迅速从全国第8降至第48名,路网高峰拥堵延时指数也实现逐年下降,治堵明显效果。

2、苏州“智慧水利”焕新生态治理模式。针对屡禁不止的环境污染事件,5G、无人机技术逐渐进入视野。借助5G大带宽、低时延、海量连接的特征,环保违法图像可以及时通过网络终端传输至监管部门,违法事件一旦发生,监管执法人员即可上门处理,有效解决环境监测范围广而执法人员不足的矛盾。2019年,苏州市被水利部确定为智慧水利试点城市,通过安装高清视频监控、无人机巡航等方式,能够实现垃圾丢弃、污水倾倒等不文明行为的24小时抓拍,对辖区河湖进行智能监管。平台上线后,苏州河湖监管平台已经抓拍到大量不文明行为,有效减少人工监管压力。

(三)大数据助力疫情防控科学化、精准化

2020年初突发的新冠肺炎疫情,对国家治理能力形成全方位压力和挑战。面对疫情防治难题,大数据技术凭借覆盖广泛、追踪快速等独特优势发挥了巨大作用,成为赢得疫情防控狙击战的关键一招。

1、通信大数据平台。运用三大电信运营商基础数据,借助手机行程追踪功能,辅之以疫情大数据分析模型,平台可以实现对涉疫人群点、线、面三维追踪,快速形成疫情防控对策。一是精准定位涉疫人员的“点”位,帮助卫健部门和一线防疫部门第一时间锁定感染人员或疑似感染人员,控制疫情传播范围;二是精准刻画确诊人员的行程轨迹,根据轨迹排查涉疫场所、密接人群,协助进行精准快速流调,减轻一线排查压力;三是精准反映人群跨区域流动情况,帮助政府部门研判疫情扩散风险,提前部署防控措施,实现科学抗疫。

2、通信大数据行程卡。行程卡依托通信大数据的行程轨迹追踪功能,可以免费为国内手机用户查询近14天内行程轨迹,既可实现重点人员追踪、属地网格化管理、跨境疫情输入监测等功能,也可作为个人行程证明,在复工复产、社区管理等场景应用,为疫情防控、复工复产、道路通行、出入境等方面提供技术支撑。2020年4月,全国一体化政务服务平台将“通信大数据行程卡”信息纳入“防疫健康信息码”服务,系统会将申报信息与行程卡数据进行核验,协助防疫部门进行人员行程核查,避免瞒报、误报、漏报。

本文作者:中国信息通信研究院政策与经济研究所 杨媛、李强治、张春飞内容节选自《数字时代治理现代化研究报告(2021)》(点击下载),稍有改动。

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