2025年，华信设计发布《数字中国 “十五五” 发展趋势白皮书》等系列解读报告，该白皮书系统研判 “十五五” 时期数字中国在 “2522” 整体框架下的发展态势，为政府决策、产业布局和学术研究提供参考。（文档下载附后）
以下为白皮书全文核心要点：
数字中国“十五五”发展趋势白皮书
编制单位：华信咨询设计研究院有限公司
指导专家：朱敏 张燕
编写人员：崔文昌 周校培 莫思佳 杨俊 章中泽 范恬盈 余柯蓉
2025年12月30日
前言
2025年是我国“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年。当前，新一轮科技革命与产业变革纵深推进，人工智能等新兴技术蓬勃兴起，信息化发展正经历从数字化、网络化向智能化的全面跃升。党中央、国务院高度重视数字中国建设，习近平总书记多次作出重要指示批示，为推进数字中国战略提供了根本遵循。在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，各地区、各部门积极贯彻落实数字中国战略部署，面向“十五五”，统筹推出一批重大工程、重大项目、重大政策和重大改革举措，显著增强了未来发展的确定性与导向性。
本白皮书旨在系统研判“十五五”时期数字中国“2522”整体框架下的发展趋势、核心挑战与政策路径，力求为政府部门决策、产业布局调整及学术研究提供前瞻、务实的研究参考，助推构建包容普惠、智能绿色、安全可靠的数字中国，共同绘就面向未来的数字中国蓝图。
目录 一. 数字中国概述 （一）数字中国的本质内涵不断明晰 （二）数字中国建设呈阶梯式渐进趋势 （三）各领域数字化建设全面深入推进 二. “十五五”数字中国发展现状与特征 （一）数字基础设施提档升级，实现新跃升 （二）数据要素市场化改革步入效能提升与价值贯通新阶段 （三）新资源新技术引领数字经济高质量跃升 （四）数字政府呈现一体协同、数智融合趋势 （五）数字文化进一步迈向普惠化、数智化 （六）数字社会向普惠化、品质化和协同化升级 （七）数字生态文明呈现全域感知、智能驱动、精准治理新格局 （八）数字技术安全双轨并进，内外环境深化发展 三. “十五五”数字中国发展问题 （一）数字基础设施面临迭代升级和价值转化双重挑战 （二）数据要素市场化配置改革面临系统性挑战 （三）数字经济核心技术受制，区域发展失衡 （四）数字政府发展面临统筹集约、数据贯通、协同联动多重挑战 （五）数字文化发展效能仍有提升空间 （六）数字社会面临资源配置不均、服务供给粗放、治理协同不足等系列挑战 （七）数字生态文明体系亟待进一步健全完善 （八）数字技术发展与安全任务艰巨，国际突破壁垒构建互信挑战巨大 四. “十五五”数字中国发展建议 （一）推动数字基础设施实现能级跃迁，全面增强其对新质生产力支撑效能 （二）建设制度保障与市场支撑协同联动的数据资源流通体系 （三）强创新、促融合，做强做优区域特色数字经济 （四）打造集约、高效、智能的数字政府 （五）打造自信繁荣的数字文化 （六）以数智赋能，促进社会普惠协同 （七）深化以智慧治理和绿色发展为导向的数字生态文明建设 （八）技术安全双轮驱动，优化内外协同发展环境 五. “十五五”数字中国领域服务能力 （一）规划咨询服务能力 （二）项目交付案例清单
一. 数字中国概述
数字中国是以数字化和信息化为特征，以新发展理念为指引，以全面用数赋智为手段，以提高社会整体发展效率和提升人民幸福感为目标，以国家治理能力和治理体系现代化为支撑的一项社会主义现代化强国建设远景工程。
（一）数字中国的本质内涵不断明晰
数字中国的时代内涵，体现为数字技术对生活方式、生产方式、治理方式的全面变革。自2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会上首次正式公开提出了“数字中国”的概念之后，数字中国的内涵在发展中不断深化。
一是应用体系更加完善，“十四五”规划对数字中国作出专篇部署，提出加快经济、社会、政府、生态四大领域的数字化建设，2023年《数字中国建设整体规划布局》发布，新增数字生态文明，推动数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。
二是总体框架逐步成熟，《数字中国建设整体布局规划》系统部署“2522”框架，提出夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境的战略路径。《数字中国建设2025年行动方案》为面向未来的数字化发展绘制了系统性蓝图，标志着数字中国建设从“顶层设计”转向“全面施工”。
三是数据要素成为主要抓手，从“数据二十条”的发布，到国家数据局的成立，2025年5月国家数据局局长刘烈宏在湖北调研时明确提出：“要把数据要素市场化改革放在核心位置”，数据逐渐成为经济社会发展的总抓手。
（二）数字中国建设呈阶梯式渐进趋势
信息化起步阶段（1994年-2000年）：该阶段的特征是以互联网为媒介的信息化，逐渐渗透至政治、经济、社会等各个领域。1994年中国全功能接入国际互联网，这标志着中国互联网时代的开端，互联网开始进入公众生活并得到迅速发展。1996年中国成立了“国务院信息化工作领导小组”，并于次年召开了第一次全国信息化工作会议，将信息化建设上升为国家行动。1999年国家启动“政府上网”工程，标志着中国政务普遍步入网络化阶段。与此同时，中国四大骨干网和主要电信运营商陆续开通并实现互联互通，初步搭建了中国网络基础设施的基本框架。
数字化成长阶段（2001年–2014年）：该阶段的特征是以“数字福建”为代表展开地方探索，电子政务加速推进，数字化商业探索全面发力。2000年，时任福建省省长的习近平总书记亲自领导“数字福建”建设，跳出了技术层面，走向了自然、经济、社会、文化等领域的全面数字化、信息化和现代化。围绕“两网一站四库十二金”等国家级信息系统的建设，中国电子政务全面加速推进。为了适应移动互联时代的国家治理和全球治理，2014年中央网络安全和信息化领导小组成立;政务微博、政务服务APP、政务部门微信公众号等也不断兴起，极大地推进了政务信息公开和提升了政府运行效率。与此同时，中国的数字化商业探索全面发力，搜索引擎、电子商务、移动支付、即时通讯、社交媒体、在线视频等商业形态如雨后春笋般涌现。3G、4G网络以及智能手机、应用软件(APP)的碰撞推动中国形成移动互联的浪潮。
数字化引领阶段（2015年至今）：该阶段的特征是“数字中国”上升到国家战略地位，数字技术以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程。2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会上首次正式公开提出了“数字中国”的概念，并发布了“数字中国”的建设纲领。党的十九大将“数字中国”作为国民经济社会发展的重要推手纳入报告之中。“十四五”规划中设立专篇对“加快数字化发展建设数字中国”作出重要部署，自此“数字中国”上升为国家战略。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，系统部署“2522”框架，整体布局为数字化建设提供方向性指引。2023年10月，国家数据局成立，解决了职责分离问题，加速了数据资源汇集，推动数据要素市场化配置改革，在政府层面形成合力推动数字中国建设走深向实。
（三）各领域数字化建设全面深入推进
随着“数字中国”建设全面启动，在党中央、国务院和各级政府的统一部署领导下，各垂管条线的数字化建设全面提速，一系列重要政策文件正式印发，各项工作有条不紊地展开。
表1 数字中国“2522”各领域相关政策趋势分析
| 垂管条线 | 重点任务 | “十五五”阶段数字化建设主要投向 | 政策依据 |
| 网络基础设施 | • 5G建设千兆城市
• 卫星互联网 |
①加速5G网络向偏远地区延伸，推进5G网络向5G-A升级演进②加快千兆城市建设（中西部和东北地区）③深入推进IPv6规模部署和应用④推进卫星通信系统与地面移动通信网络、数据中心和骨干网融合组网 | 工业和信息化部等十二部门印发《5G规模化应用“扬帆”行动升级方案》工业和信息化部等十一部门印发《关于推动新型信息基础设施协调发展有关事项的通知》中央网信办等三部门印发《2025年深入推进IPv6规模部署和应用工作要点》 |
| 算力基础设施 | • 绿色算力集群
• 算力一体化调度 |
①国家枢纽节点外原则上不得新建各类大型或超大型数据中心，支持清洁能源丰富的非国家枢纽节点地区建设绿色数据中心②建设算力服务平台③探索建设城市算力网④算力互联互通平台（国家、区域、行业） | • 国家发展改革委等部门印发《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》工业和信息化部印发《算力互联互通行动计划》 |
| 应用基础设施 | • 交通感知网络
• 电力智能调度 • 低空数字基础设施 |
①体系化部署交通基础设施运行状态感知设备②完善充电基础设施网络布局③建设源网荷储协同的智能微电网项目④建设虚拟电厂⑤推动公共设施数字化改造（城市建筑、道路桥梁、地下管廊、燃气热力等）⑥探索发展数字低空基础设施（重点布局低空智能网联等基础设施） | 财政部、交通运输部《关于支持引导公路水路交通基础设施数字化转型升级》国家发展改革委、国家能源局、国家数据局印发《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》国家发展改革委、国家数据局、财政部、自然资源部印发《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》《关于2024年国民经济和社会发展计划执行情况与2025年国民经济和社会发展计划草案的报告》低空经济发展司召开推动低空智能网联系统建设专题座谈会 |
| 数据基础设施 | • 可信数据空间 | ①建设可信数据空间（企业、行业、个人、跨境）②探索数场、数联网、数据元件等建设 | • 国家发改委、国家数据局、工业和信息化部印发《国家数据基础设施建设指引》 |
| 数字经济（数字产业化） | • 数字产业集群
• 数字产业新业态 |
①梯次培育布局具有国际竞争力、区域支柱型、区域特色型数字产业集群②培育数字新产业新业态（人工智能、智能算力、数据产业、数据标注产业） | 国家发展改革委国家数据局印发《2025年数字经济工作要点》国务院办公厅《关于推进数字经济高质量发展的意见》国家发展改革委《关于促进数据标注产业高质量发展的实施意见》 |
| 数字经济（产业数字化） | • 数字化转型（点-线-面）
• 数字化转型服务生态 |
①中小企业数字化转型②“一链一策”重点行业数字化转型，工业互联网平台③重点集群和园区数字化转型④培育数字化转型服务生态（公共服务平台，数字化解决方案供应商，轻量化、低成本解决方案和服务供给） | 国家发展改革委国家数据局印发《2025年数字经济工作要点》国务院办公厅《关于推进数字经济高质量发展的意见》工信部等四部门《中小企业数字化赋能专项行动方案（2025—2027年）》商务部关于印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》 |
| 数据资源体系 | • 数据共享开放
• 数据授权运营 • 数据流通交易 |
①公共数据资源供给（跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同；公共数据开放）②公共数据授权运营（公共数据授权运营平台，对接国家公共数据资源登记平台）③数据开发利用（数据交易、数据市场监测、数据创新应用、数据资产入表） | • 国家发展改革委国家数据局印发《2025年数字经济工作要点》国家数据局《数字中国建设2025年行动方案》国家数据局《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》国家发展改革委国家数据局工业和信息化部《国家数据基础设施建设指引》中共中央办公厅国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》国家发展改革委国家数据局《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》国家发展改革委国家数据局关于印发《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》的通知国家数据局召开培育全国一体化数据市场座谈会国务院《政务数据共享条例》 |
| 网信公安密码管理 | • 国产替代
• 等保测评密评 |
①2025年底，全国党政机关需完成核心业务系统全面国产化替代②等保三级及以上系统每年至少进行一次等级测评③重要网络与信息系统建成运行后，每年至少开展一次商用密码应用安全性评估 | 国产化替代涉及网信办等部门（网上查不到目标分解的政策原文，可能是密件）公安部《网络安全等级保护条例》；等保2.0标准国务院令第760号《商用密码管理条例》；密码管理局《商用密码应用安全性评估管理办法》 |
| 公安 | • 感知体系
• 视频管理 • 新技术应用 |
①严密社会面整体防控，加强人员密集场所等重点部位巡控②建设公共安全视频图像信息系统③建立完善“专业+机制+大数据”新型警务运行模式④推进新技术装备建设应用（无人机、巡查机器人等） | • 公安部印发《公共安全视频图像信息系统监督管理工作规定》2025年5月全国治安管理工作视频会2024年11月公安部党委（扩大）会议2024年10月全国公安厅局长座谈会 |
| 交通 | • 公路桥梁检测
• 路网运行监测 • 两客一危监管 |
①推进公路桥梁隧道结构监测系统建设②面向公路水路交通基础设施，建设数字化感知网络、智能化管控系统③围绕“两客一危”车辆等，加强重大危险源提级管控工作④大力促进邮件快件智能安检设备等先进装备和北斗终端应用 | 交通运输部等十三部门印发《交通运输大规模设备更新行动方案》财政部、交通运输部印发《支持引导公路水路交通基础设施数字化转型升级》交通运输部印发《关于进一步推动公路桥梁隧道结构监测系统工作实施方案（2024-2030年）》2025年5月交通运输部党组会和部务会 |
| 住建 | • 韧性城市
• 城市更新 • 数字住建 |
①智能化市政基础设施建设和改造（重点推进城市生命线安全工程）②城市道路基础设施智能感知系统（车路协同）③智慧住区④完善城市信息模型（CIM）平台（国、省、市三级）⑤搭建完善城市运行管理服务平台⑥整合共享信息系统（大平台、大数据、大系统） | • 两办印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》住建部印发《“数字住建”建设整体布局规划》 |
| 自然资源 | • 提升数字化治理能力 | ①建成自然资源“一张网、一张图、国土空间基础信息平台”②推动平台统筹，国土空间基础信息平台是支撑自然资源部机关各项业务运行的统一出入口，已有系统逐步整合至平台③升级天地图，建立新一代地理信息公共服务平台（国、省、市县三级节点）④支持国土空间规划实施监测网络建设试点探索 | 自然资源部印发《自然资源数字化治理能力提升总体方案》自然资源部办公厅印发《新一代地理信息公共服务平台（天地图）建设总体实施方案》自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023-2027年）》 |
| 教育 | • 实施教育数字化战略
• 促进人工智能助力教育变革 |
①建强用好国家智慧教育公共服务平台（深入推进集成化）②推进智慧校园建设③深入实施人工智能赋能教育行动，打造人工智能教育大模型④优化学科专业设置⑤探索建设云端学校、智造空间、未来学习中心 | • 中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》教育部等九部门印发《关于加快推进教育数字化的意见》 |
| 医保 | • 医药工业数智化转型
• 智能监管改革 |
①鼓励医药企业、医疗机构、科研院所等合作建设医药工业大数据平台②支持相关单位建立医药大模型创新平台③创新大数据监管模型④优化医保支付机制 | 工信部等七部门关于印发《医药工业数智化转型实施方案（2025-2030年）》的通知国家医疗保障局办公室《关于开展智能监管改革试点的通知》2024年12月18日全国医疗保障工作会议 |
| 人社 | • 数字人社
• 智能联办 |
①打造智能化就业服务平台②建立全国统一的技工教育数字资源服务平台③推广应用电子劳动合同，推进“互联网＋调解仲裁”④深化人社业务一体化应用 | 人社部等5部门《关于进一步健全就业公共服务体系的意见》人社部《关于印发数字人社建设行动实施方案的通知》2025年4月16日人力资源社会保障部党组会议 |
| 文旅 | • 应急广播
• 智慧场馆/景区 • 文化传承 |
①积极推动应急广播纳入当地应急管理体系②聚焦公共服务品质升级，建设升级智慧图书馆、智慧景区、沉浸式体验新空间等③将新技术用于陶瓷、刺绣、灯会、书画等非遗项目 | • 2025年5月国家广播电视总局、应急管理部应急广播服务防灾减灾救灾工作推进电视电话会2024年9月国务院新闻办“推动高质量发展”系列主题新闻发布会 |
二. “十五五”数字中国发展现状与特征
（一）数字基础设施提档升级，实现新跃升
1.网络基础设施加速向高速泛在、天地一体融合演进
移动网络方面。5G进入下半场，截至2025年6月底，全国5G基站总数达455万个，较2020年增长5倍，占全球60%以上，行政村5G网络覆盖率超过90%，标志着5G规模化建设基本完成。5G投资呈现整体趋缓态势，2024年，中国移动和中国电信的5G投资同比分别下降21.6%和15.3%。由于运营商个人市场逐渐饱和，5G渗透率已处于较高水平，进一步提升空间收窄，规划期内5G投资规模将继续有序下降。5G应用持续深化，有关部门相继出台《5G规模化应用“扬帆”行动升级方案》和《打造“5G+工业互联网”512工程升级版实施方案》，并积极推进“5G+工业互联网”融合应用先导区试点和5G工厂名录建设等举措，全力推动5G在更广领域、更深层次、更高水平实现融合赋能，将成为规划期的重点任务。5G-A作为演进方向加速部署，截至2024年底，全国已有超300个城市实现5G-A网络覆盖，覆盖范围稳步扩大。在投资方面，中国移动计划将5G-A投资额从2024年的30亿元增至2025年的98亿元；中国电信和中国联通2025年相关投资合计预计约100亿元。作为迈向6G的核心桥梁，5G-A还将深化与人工智能、北斗等技术的融合创新，成为规划期内的重点发展方向。
宽带网络方面。骨干网络更加均衡，相关部门(1工业和信息化部等十一部门，《关于推动新型信息基础设施协调发展有关事项的通知》)要求增加重要节点通达方向，扩大新型高性能光缆的应用，在东中西部地区均衡布局国际通信出入口局，加快扩展国际海缆、陆缆信息通道方向。千兆宽带网络加速普及，截至2024年底，全国已累计建成207个千兆城市，10GPON端口规模达2820万个，全年净增518.3万个，千兆及以上速率的光纤接入用户达到2.07亿户，全年净增4355万户(2数据来源：国家互联网信息办公室《国家信息化发展报告（2024）》)。万兆光网试点部署正式启动，有关部门积极组织开展万兆光网试点工作，共有168个项目入选，重点围绕住宅小区、工业园区、科技园区等典型场景，推动万兆光网从技术验证逐步走向实际应用。IPv6规模部署与应用持续深化，相关部门系统推进IPv6技术在互联网应用、家庭终端、政企机构、数据中心及云服务中的全面部署，预计到2025年末，IPv6活跃用户数将达8.5亿，物联网IPv6连接数预计达11亿，固定网络IPv6流量占比提升至27%，移动网络IPv6流量占比力争达到70%(3数据来源：中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部《2025年深入推进IPv6规模部署和应用工作要点》。
物联网络方面。移动物联网终端应用快速增长，截至2024年底，我国移动物联网（蜂窝）终端用户数达26.56亿户，同比增长13.9%，本年净增3.24亿户；公共服务、车联网、智慧零售、智慧家居等领域的规模分别达9.97亿、4.77亿、3.72亿和3.2亿户，其中公共服务、智慧家居领域同比增长超20%。网络供给持续升级，预计到2027年5GNB-IoT网络实现重点场景深度覆盖，5GRedCap实现全国县级以上城市规模覆盖，4G/5G物联网终端连接数占比达到95%(4数据来源：工业和信息化部办公厅，《关于推进移动物联网“万物智联”发展的通知》)。加快向万物智联发展，基础电信企业将加快探索人工智能技术在移动物联网络的应用部署，加强面向城市智联、低空智联、农业智联等场景适配。
空天网络方面。北斗规模应用加速推进，相关部门发布《北斗规模应用三年行动计划（2023-2025年）》，开展北斗规模应用试点工作，推动北斗在大众消费、工业制造、融合创新等领域的规模应用。截至2024年底，我国各种类型北斗终端设备（不含消费类电子）应用数量超过2800万台（套），北斗综合应用渗透率超过50%。低轨卫星互联网加快发展，2024年12月起，中国星网加快卫星发射速度，截至2025年8月，已发射10组共81颗卫星，为商用冲刺。近日相关部门发布《关于优化业务准入促进卫星通信产业发展的指导意见》，计划到2030年发展卫星通信用户超千万，推动卫星通信充分融入新发展格局。
2. 算力基础设施集约化、智能化、绿色化协同发展水平显著提升
一是算力供给持续优化。智算占比持续提升，截至2024年底，智算规模为725.3EFlops，同比增长74.1％，增长幅度是同期通算的3倍多(5数据来源：IDC、浪潮信息，《2025年中国人工智能计算力发展评估报告》)；区域协同更加有力，截至2025年6月，国家算力枢纽节点省市内在用标准机架达788.2万，占全国总量的72.6%，枢纽节点整体效能与辐射范围持续优化(6数据来源：《2025算力发展报告》)。
二是算力建设更加有序。相关部门下发了《对算力基础建设实施“窗口指导”的通知》，这将进一步优化算力基础设施建设布局，促进算力资源集聚化、规模化、绿色化发展，避免重复无序建设和同质化竞争，加快实现算力资源供需基本平衡。
三是算力体系总体布局进一步优化。相关部门正在积极谋划国家算力大通道总体布局，包括通道主干线、通道支线、算力调度枢纽、关键覆盖区和延伸辐射带等布局，将实现国家安全、数字经济发展、能源资源、网络时延、区域协调发展等的综合优化。
四是算力电力协同持续推进。相关部门已发布《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》等文件，2024年，在京津冀、长三角、内蒙古等枢纽节点以及青海、新疆等清洁能源丰富地区部署算电协同先行先试任务，推动算力电力机制创新。“十五五”期间，将持续推动“老旧小散”数据中心节能降碳改造，推进枢纽节点数据中心集约化、绿色化发展，探索绿电直供、源网荷储、算电协同调度、绿电绿证交易等创新实践，进一步提升数据中心绿电使用比例。
五是算力互联互通加速实现。相关部门已印发《算力互联互通行动计划》，预计到2028年，基本实现全国公共算力标准化互联，逐步形成具备智能感知、实时发现、随需获取的算力互联网。中国算力平台正加快建设，已有山西、辽宁、上海、江苏等10个省区市的算力分平台正式接入。
3. 新技术基础设施与实体经济深度融合，赋能作用持续显现
一是人工智能与经济社会各行业各领域广泛深度融合。国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，推动人工智能与科学技术、产业发展、消费提质、民生福祉、治理能力、全球合作等6大重点领域广泛深度融合，预计到2030年，新一代智能终端、智能体等应用普及率超90%，智能经济成为我国经济发展的重要增长极。
二是量子科技快步迈向产业化应用。我国量子计算技术正从原型机验证向专用模拟机研制阶段过渡，“九章三号”“祖冲之三号”量子计算机可处理量子比特数持续增加；量子通信技术正朝向实用化和产业化方向发展，我国以“墨子号”卫星和国家广域量子保密通信骨干网络为基础，构建起自主可控的天地一体化量子通信网络雏形，在金融、政务等领域实现规模化应用。
三是区块链应用创新持续深化(7数据来源：国家互联网信息办公室《国家信息化发展报告（2024）》)。截至2024年底，国家网信办已发布17批次共4103个区块链信息服务备案，区块链加速融入货物运输、贸易、制造、能源、政务等重点领域，赋能实体经济发展。
4. 数据基础设施实现系统性布局和规范化发展
一是数据流通利用设施底座试点建设。国家数据局指导全国数据标准化技术委员会发布了数据基础设施参考架构、互联互通基本要求、用户身份管理和接入要求、标识要求、连接器技术要求、数据目录描述要求等6项标准，并进行试点验证。目前已有6个省级数据基础设施节点，28个城市数据基础设施节点，6个企业数据基础设施节点完成互联互通验证，实现了用户“一点接入、全国通行”，数据“一点发布，全域可见”，应用“一点部署，跨区通用”。
二是数据供给体系规模化、规范化发展。《全国数据资源调查报告(2024年)》显示,2024年我国高质量数据集数量同比增长27.4%,标志高质量数据集建设进入加速期。同时，国家数据局指导全国数据标准化技术委员会发布高质量数据局建设指南、格式要求、分类指南、质量评测规范等标准，并进行试点验证。遴选出140家高质量数据集方向标准/技术文件验证试点典型单位，覆盖工业制造、金融服务、科技创新、医疗健康、现代农业、交通运输等重点行业和领域。
三是数据可信流通体系加速收敛。公共服务平台建设加速，当前已有9省建成公共数据资源登记平台，30个左右省市上线公共数据授权运营平台。可信流通技术体系不断收敛，2024年国家数据局会同18个城市积极开展可信数据空间、数场、数联网、数据元件、区块链、隐私保护计算等6种典型技术路线先行先试；2025年国家数据局组织了第二批国家数据基础设施建设先行先试工作，从区域、领域两方向支持建设和运营数据基础设施，从试点的方向看可信数据空间是建设重点，数场/数联网路线逐步确立。
四是全国一体化数据交付体系加速构建。24家数据交易机构联合发布《数据交易机构互认互通倡议》，开启互认互通，推进数据产品“一地上架，全国互认”；数据需求“一地提出，全国响应”；数据交易“一套标准，全国共通”；参与主体“一地注册，全国互信”。
五是数据跨境流动效率持续提升。随着《促进和规范数据跨境流动规定》出台，数据出境安全评估效率明显提升，自贸试验区数据出境负面清单持续优化，数据跨境流动基础设施将试点落地。
5. 应用基础设施规模化建设和广泛应用深入推进
一是行业融合应用走深向实。工业互联网实现41个工业大类全覆盖，重点行业加快融合步伐，“5G+工业互联网”项目超过1.7万个，具有一定影响力的工业互联网平台超过340家，重点平台连接设备数量突破1亿台套，服务企业数量近400万家次（8国家数据局，数字中国发展报告（2024））；南京、武汉、青岛等10个首批“5G+工业互联网”融合应用试点城市启动建设（9工业和信息化部，2024年通信业统计公报解读：通信业高质量发展再上新台阶）。
二是车联网基础设施建设全面提速。全国共建设17个国家级智能网联汽车测试区、7个车联网先导区、16个“双智”试点城市、20个城市（联合体）为智能网联汽车“车路云一体化”应用试点；截至2024年底，全国开放测试道路3.2万多公里，发放测试牌照超过7700张，测试里程超过1.2亿公里，全国部署C-V2X路侧通信单元超11000套。
三是城市信息模型（CIM）平台融合发展。国家相关部门出台《关于推动城市高质量发展的意见》《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》等文件，要求完善城市信息模型（CIM）平台，并鼓励推进城市信息模型、时空大数据、国土空间基础信息、实景三维中国等基础平台功能整合，为城市数字化转型提供统一的时空框架。
四是低空基础设施开启标准化建设。由中国民用机场协会牵头编制的《低空经济基础设施框架指引(2025年版)》发布，标志着低空经济基础设施加速迈入标准化建设阶段。深圳在全国范围内第一个发布低空基础设施专项文件——《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024—2026年》，低空基础设施建设步伐不断加快。
五是充电基础设施持续高速增长。国家能源局数据显示，截至2025年7月底，我国电动汽车充电基础设施（充电枪）总数达到1669.6万个，同比增长53%。其中，公共充电设施（充电枪）420.2万个，同比增长38%。根据《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》，到2030年，我国将基本建成高质量充电基础设施体系。
（二）数据要素市场化改革步入效能提升与价值贯通新阶段
数据供给朝向更主动、规范、精准的方向升级，破解“供得出”的制度性障碍。政务数据“主动供给”步伐加快，《政务数据共享条例》的出台，提出建立“以业务需求为导向”的共享机制，明确无条件共享、有条件共享和不予共享三类属性，强调不得通过擅自增设条件等方式阻碍、影响政务数据共享，倒逼部门从“被动响应”转向“主动挖掘”。公共数据以规范登记为抓手加快推行“一本账”管理，《公共数据资源登记管理办法》要求公共数据资源登记需要提供主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况等申请材料，加快在全国范围内实现登记结果统一赋码，解决各地各部门数据家底不清、数据基准性不高、数据碎片化等问题，全力夯实“盘数”和“治数”的基础，为构建全国一体化的公共数据资源登记体系奠定基础。企业数据供给通过政策激励机制引导向高价值领域倾斜，《关于促进企业数据资源开发利用的意见》提出支持企业开发面向人工智能发展的高质量数据集，支持开源数据集建设，推动企业数据供给从“量的积累”转向“质的提升”。
数据流通聚焦打破壁垒、规范运营，构建全国统一与区域特色相结合的流通体系。公共数据开放平台化机制将进一步固化，截至2024年7月已有243个省级和城市的地方政府上线数据开放平台，开放的有效数据集超37万个，最近八年来增长44倍，《加快公共数据资源开发利用的意见》提出完善公共数据开放平台，编制公布开放目录并动态更新，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，鼓励建立公共数据开放需求受理反馈机制，提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性。公共数据授权运营规范化、差异化发展，《公共数据授权运营管理规范》明确了“授权运营”的定义、核心原则和授权运营模式，多地积极探索不同方式运营授权模式，如福建、山西采用统一授权，浙江、北京采用分场景授权，济南和厦门采用分级授权，授权运营实践路径多元化。数据交易市场朝全国统一大市场迈进，国家发展改革委将“培育全国一体化数据市场”纳入深化要素市场化改革重点任务，政策指出统筹优化数据交易场所规划布局，严控交易场所数量，推进数据交易机构、数据流通交易平台互认互通，标志着数据市场建设已从地方试点走向国家战略统筹。数据跨境流通的豁免场景将进一步扩大，央行等六部门明确金融业47项免予申报的数据出境场景，同时鼓励自贸试验区结合实际制定数据出境负面清单，负面清单外数据出境将免予申报安全评估、订立标准合同、通过保护认证，平衡数据流通安全与效率。
数据开发利用关注场景落地与资产化，着力推动数据价值深度释放。“数据要素×”典型应用场景的培育广泛铺开，《“数据要素×”三年行动计划(2024—2026年)》明确12个重点领域，提出到2026年底，数据要素应用广度和深度大幅拓展，在经济发展领域数据要素乘数效应得到显现，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景。各地积极响应，北京、上海、深圳、杭州等地已率先征集“数据要素×”典型案例，涵盖智能制造、普惠金融、城市交通、精准农业等多个场景，推动数据在真实业务链条中实现闭环应用与价值验证。数据资产入表提速扩围，根据财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，2025年底前所有央企必须100%完成核心数据资源入表，未达标企业将面临融资限制、审计风险及行政处罚，倒逼央企加快数据资产盘点、确权与管理体系建设。同时上市企业积极响应，2024年初到年底，参与资产入表的A股企业数量已从17家跃升至92家，披露规模从0.79亿元升至24.95亿元，行业由6类拓展到12类。
“技术+制度”双轮驱动数据安全新范式构建，数据安全朝精细化、场景化延伸。可信安全技术的场景化应用将成为核心趋势，国家政策提出加强数据流通安全技术应用，支持数据流通安全技术创新，引导企业按照数据分类分级保护要求，采取不同的安全技术开展数据流通，在此背景下，随着密态计算、联邦学习、区块链、可信执行环境等技术的持续成熟，技术应用将摆脱过去“泛化部署”的模式，转向与具体业务场景的风险等级、数据敏感程度、流通范围和使用目的精准匹配的“定制化、动态化”安全防护体系。安全体制机制将进一步分场景、分领域细化，在已有行业指南基础上，更多细分领域的安全管理制度将密集出台，如《工业和信息化领域数据安全合规指引》、《金融业数据跨境流动合规指南》等出台，强化了金融、工业等领域数据全生命周期的风险防控责任，监管方式也将由“事后处罚”向“事前防控、事中监测”转变，推动建立数据安全合规的常态化评估与动态预警机制。
（三）新资源新技术引领数字经济高质量跃升
十四五期间，国家首次确定数字经济战略定位与目标，数字经济重要性逐步显现。2024年，数字经济对我国GDP增长贡献率达66.45%，2025年数字经济核心产业增加值预计达13亿元，占GDP比重约10%。十五五时期，我国仍旧面临传统产业增加乏力、自主技术遭遇掣肘、区域经济发展不均等一系列问题，亟需加快发展新兴业态，数字经济成为助力经济跃升、深化科技创新的重要手段。
1. 三类数字产业迎来发展黄金期
问资源要增长，充分挖掘数据、空域等新资源要素的经济潜力。数据要素大市场加快建设。国家将数据列为第五大生产要素，与土地、劳动力、资本、技术并列，并持续推动数据产权登记、流通交易规则等基础制度构建，为数据要素市场化奠定法律基础。十五五开局，发布《关于促进数据标注产业高质量发展的实施意见》《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》等政策，鼓励数据产业集群化发展，建立数据数据产业集聚区、数据标注基地，为数据企业用数、用云、用能、用地和人才引进等提供便利政策，明确培育数据资源、数据技术、数据服务、数据应用、数据安全、数据基础设施六大类数据企业，目标到2029年，数据产业规模年均复合增长率超过15%。空域资源开发进一步深化。2024年全国两会，“低空经济”被纳入新质生产力范畴。2024年12月，国家发展改革委低空经济发展司正式成立，职责覆盖战略规划、政策制定、重大问题协调等领域，为低空经济提供系统性制度保障。同月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，低空经济被纳入清单范围。2025年2月，《中华人民共和国民用航空法(修订草案)》发布，首次将“低空经济”发展写入法律体系，为低空经济规范化、法制化发展提供了遵循依据。在产业发展方面，《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》提出要建设从技术开发、产品研制、示范验证到应用推广的一体化创新产业生态，并以示范应用为牵引，形成20个以上可复制、可推广的典型应用示范，打造一批低空经济应用示范基地。
问技术要增长，将人工智能视为带动全产业发展的引领性力量。十四五期间，人工智能更多被视为单一产业进行发展，到十四五末期，人工智能逐步成为优化经济存量、激发经济增量的核心引领产业。十五五时期，人工智能战略地位进一步显现，带动智能算力、大数据、大模型、智能终端等一系列产业协同布局，成为引领我国现代化高质量发展的核心引擎。中央经济工作会议明确2025年九大工作任务，开展“人工智能+”行动成为重点任务之一。2025年5月，国家发改委在新闻发布会上表示，将用好用足“两重”建设和“两新”政策，推动“人工智能+”全面赋能经济社会发展。2025年7月，国务院审议通过《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，提出深入实施“人工智能+”行动，大力推进人工智能规模化商业化应用。国资委召开中央企业“AI+”专项行动深化部署会，将人工智能列为央企“十五五”规划重点，在智能算力、行业数据集、大模型、高质量场景建设等领域加快发展。多个国家部委也发布相关政策，引导人工智能上下游产业布局。工信部召开专题研究会议，研究推动人工智能产业发展和赋能新型工业化的思路举措，提出要强化算力供给，统筹布局通用大模型和行业专用大模型，加快建立高质量行业数据集。教育部等九部门《关于加快推进教育数字化的意见》提出要全面推进智能化，促进人工智能助力教育变革，包括加快建设人工智能教育大模型、完善教育领域多模态语料库、构建高质量自主可控数据集、开展人工智能应用试点、开设人工智能通识课程等。
问安全要增长，更加重视提升自主可控的产业链供应链能力。原始创新要求带动信创产业地位进一步跃迁。十四五期间，我国暴露出关键领域技术研发水平滞后，卡脖子技术问题严重等问题，尤其在操作系统、高端芯片、核心设备等产业环节。国家多次强调要提升技术原始创新能力，习近平总书记“十五五”规划座谈会上强调，要在加强基础研究、提高原始创新能力上持续用力，在突破关键核心技术、前沿技术上抓紧攻关。十四五末期，我国将信创行动落到实处，以强制性要求+大规模资金补贴双向发力激发市场需求。政务层面，中央财政补贴总额1300亿元，加快信创办公终端替代。行业层面，发布《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》《关于印发推动工业领域设备更新实施方案的通知》等政策，与国产化设备替代深度绑定。企业层面，根据国资委79号文要求，2027年前央企国企核心系统需实现100%信创替代，涵盖芯片、操作系统、数据库等多个环节。中西部地区成为建强产业链供应链的重要力量。除了加快发展信创产业之外，十五五时期的自主可控能力更要深度渗透至整个产业链及供应链中，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，要建设国家战略腹地和关键产业备份，开启了新一轮的中西部产业大转移。相较于过去的劳动密集型产业转移，未来五年的产业转移将更多的集中于高新技术产业。针对这一转移导向，国家一方面积极打破资源壁垒，推动建设全国一体化算力网、全国一体化数据市场等，为新型要素的区域性流动打好基础。另一方面强调要充分发挥国家级经开区的载体作用，印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，支持中西部和东北地区国家级经开区、边（跨）境经济合作区与东部地区共建产业园区、承接产业梯度转移等，支持西部枢纽节点起步区内的国家级经开区承接“东数西算”工程重点项目。十五五期间，中西部地区在算力、数据、高端制造等数字产业的发展中将承担起更大的作用。
2. 实数融合应用进入规模推广期
以全产业链数据贯通为核心，推动农业从“单点技术应用”向“全链条数字化”跃迁。十四五时期，我国农业数字化更多以基础设施建设及单点场景应用为主，而后随着《农业农村部关于大力发展智慧农业的指导意见》《全国智慧农业行动计划（2024—2028年）》《促进农产品消费实施方案》等政策的出台，农业数字化呈现全域覆盖深化、技术融合升级与产业协同强化等趋势。
- 生产环节强调一体化监测及国产化装备升级。一是要求建立健全“天空地”一体化监测体系，推进卫星遥感和航空遥感资源共享，统筹推进农业气象、苗情、土壤墒情、病虫害、灾情等监测预警网络建设。二是推动国产化装备的融合应用，包括推广环境监测调控、水肥药精准管理、智能植保、育苗催芽播种设备、无人巡检运输、智能农机等国产化全流程智能管控系统及技术装备，引导农机装备配备北斗辅助驾驶等系统设备终端等。
- 流通环节推动产业链多主体协同发展。一是持续实施“互联网+”农产品出村进城工程,培育一批运营主体,引导带动上下游相关主体数字化改造。二是提升网络销售质效，挖掘电商平台潜力，带动发展即时零售、社区电商等业态，拓展生鲜超市、便利店等本地零售供给服务。三是打造面向市场、数据驱动、高效协同的智能供应链，加强农产品产地仓储保鲜冷链物流信息化建设、农产市场智慧化升级改造等。
- 管理环节深化大数据融通及大模型构建。一是构建国家农业农村大数据平台，构建统一的数据资源池和数据采集、汇聚治理、分析决策等系统，应用“全农码”对农业资源、主体、产品数据统一赋码，为各省农业数据汇聚共享提供标准示范。二是建设农业农村用地“一张图”，推动各类涉农数据上图入库，鼓励各级农业农村部门和各类主体依托“一张图”开发特色应用。三是开发智慧农业基础模型，建立算法开放平台及模型算法软件开源社区，加快推动人工智能大模型在农业农村科研、生产经营、管理服务等重点领域应用。
由点及面、分层分类、体系化推进中小企业数字化转型。目前我国已逐步构建起以创新型、专精特新中小企业等为引领的数字化转型“雁阵”格局，但仍面临中尾部中小企业“不愿转、不敢转、不会转、不能转”的困境。2024年底，国家发布《中小企业数字化赋能专项行动方案（2025—2027年）》及系列配套措施，通过试点推广、资金补贴、绩效评价等多种模式，拉开“十五五”时期中小企业数字化转型序幕，正式进入体系化推进阶段。
- 经验复制“由城到县”。以城市试点为起点，向工业大县大范围复制转型经验，要求“依托县域优势产业推动人工智能、5G、区块链等新技术在重点中小企业的应用推广”，并通过“链群同转”实现县域中小企业规模化转型。
- 企业改造“梯次开展”。围绕“头部企业创新、中型企业提效、小微企业降本”的原则推进资源有效配置。其中专精特新“小巨人”聚焦跨系统集成改造，“一企一策”靶向推动数字化水平系统提升；省级专精特新、规上企业实施重点场景深度改造，优先支持软硬件一体化更新；小微企业推广普惠性“上云用数赋智”服务，通过“上云券”“算力券”降低用云成本，鼓励业务系统云端迁移。
- 行业转型“链群协同”。通过链主企业引领、产业集群联动及平台生态整合，实现产业链上下游资源高效匹配与能力共享。一是推动产业链供应链“链式”转型，深化龙头企业、工业互联网平台企业在供应链、产业链方面的赋能支撑，开放数字系统接口，提供行业共性数字化产品及系统解决方案。二是面向集群、园区实现“面状”转型，包括构建工业互联网平台，开发标准化、模块化、解耦化的数字工具与服务，推广集采集销、中央工厂、众包众创等模式，探索发展跨越物理边界的“虚拟”产业园区等。
强调数智供应链能力体系构建，加快物流数据开放互联试点建设。十五五时期，我国数智供应链建设将进入深水区，国务院、发改委、商务部等部门先后发布《有效降低全社会物流成本行动方案》《关于开展物流数据开放互联试点工作的通知》《加快数智供应链发展专项行动计划》等政策，通过数据贯通、技术融合、产业协同等方式，解决信息孤岛、风险韧性不足、协同效率低下等问题。
- 将保障供应链“韧性安全”视为首要目标。到2030年，在重要产业和关键领域基本建立深度嵌入、智慧高效、自主可控的数智供应链体系，我国产业链供应链韧性和安全水平进一步提升。在系统应用方面，建设数智供应链控制塔，对供应链活动实现实时洞察、运行分析和智能响应，为辅助决策、风险预警、前摄性调整等提供支撑，降低供应链中断风险。在产业培育方面，鼓励在产业链供应链中处于关键地位或具有核心竞争力的企业，加快数智技术与产业链供应链深度融合，支持供应链相关主体协同创新，深度掌握关键核心技术，加快补齐底层技术短板。
- “一链一策”推动供应链全链条智慧化升级。农业供应链重点关注农村电商发展、数智化农产品市场建设、农产品供应链服务商培育、农业消费大数据分析等。制造业供应链重点推动企业数字化转型行动，支持制造业企业借助物联网、人工智能技术等现代数智技术，建设数智化管理平台，打造智能工厂和智慧供应链。批发业供应链关注集成能力建设，促进商流、物流、资金流、信息流充分整合，为上下游客户和产业集群提供原料采购、仓储物流、产品营销、供应链金融、再生资源循环利用等综合服务。零售业供应链强调供需适配，推广集采集配、统仓统配、供应商直配、自动补货等模式，通过全渠道信息整合加快消费端信息向品牌商、制造商的反馈速度。
- 深化物流数据跨区域融合共享。国家通过政策试点、标准引领等多项举措，推动物流数据资源开放互联，用以降低社会物流成本，提升产业链韧性。目前已经选取16个城市进行物流数据开放互联试点，开展多式联运数据开放互联、跨行业物流数据融合应用、国际物流数据综合服务、国家物流枢纽间数据互联共享四大重点任务，要求2025年底前落地可推广模式，形成物流公共数据共享开放清单和相关标准规范。十五五期间，物流数据开放互联预计将会在全国范围推广应用，物联网、区块链技术将深度应用于物流全环节，数据安全与隐私保护得到进一步重视，国际物流数据共享及合作水平将有显著提升。
推动国内新型消费业态发展，提升数字贸易对外开放水平。受疫情爆发、国际形势变动等多方影响，我国在十四五中后期面临消费不振、供需失衡、数字贸易竞争力不足等一系列问题，国务院、商务部等发布《数字商务三年行动计划（2024-2026年）》《关于数字贸易改革创新发展的意见》，要求打造数字商务生态体系，促进数字贸易改革创新发展，为塑造对外贸易发展新动能新优势，对数字赋能商贸的要求进一步升级。
- 数字化赋能激发国内市场消费潜力。一是壮大新兴消费模式，发展即时零售、智慧商店、沉浸式体验等消费新场景，提升一刻钟便民生活圈智慧服务平台覆盖率。二是弥补城乡消费鸿沟，鼓励农村电商直播基地建设，培育特色农产网络品牌，完善农村物流体系。
- 依托数字贸易抢占对外开放新增长极。一是推进跨境电商综合试验区建设，支持“跨境电商+产业带”发展，推动海南自贸区等试点经验向全国复制，实现数字领域内外贸一体化。二是积极培育数字平台、数字金融、数字内容、在线教育、远程医疗、数字化交付等数字贸易企业，打造具有国际竞争力的数字产业集群。三是放宽数字领域市场准入，提升营商便利化水平，鼓励外商扩大数字领域投资。
- 深化商贸大数据应用提升管理效能。一是健全数字贸易统计监测预警体系，对内加强央地工作协同和数据共享，对外与有关国际组织、重点国家及研究机构开展统计交流与合作。二是扩大商务领域公共数据资源供给，形成重要数据目录，开展数据授权运营，加快商务大数据应用。
（四）数字政府呈现一体协同、数智融合趋势
数字政府集约建设水平进一步提升，省级统筹趋势加强。一是项目管理统筹加强，各地各级政府持续探索和创新政务信息化项目统筹管理办法，构建覆盖规划、立项、预算、采购、实施、验收、评价的全生命周期统筹管理机制，打造包含应用、数据、组件、云资源等各类数字资源的操作系统，将项目全生命周期流程纳入管控，减少重复建设，推动数字资源高效共享。二是应用整合深入推进，自然资源部、卫健委、教育部等国家部委正在加快推进平台统筹，统一业务运行出入口，浙江等省份正在推进“一部门一平台”整合实践，同时各级各地各类政务APP进入规范管理阶段，江苏省发布《关于进一步提升政务服务管理质效的若干措施》，明确省级政务APP须向下开放使用权限，推动政务服务类应用向“苏服办”整合，县级以下禁止开发政务服务APP。三是集约运维循序渐进，信息基础设施统一运维模式逐步成熟，政务应用系统集约运维试点先行，广州市通过建设数字运维智能管理平台，整合碎片化、差异化、个性化运维资源及标准，组建统一运维团队，聚焦桌面终端、网络传输以及机房环境等关键基础设施的运维管理，浙江省在部分省级单位和试点地区部署开展政务应用系统集约运维改革，着力构建政务应用大运维机制。
政务数据共享迈入法治化阶段，协同应用导向持续加强。国务院公布我国第一部专门规范和推进政务数据共享的行政法规《政务数据共享条例》，为打破“数据孤岛”、释放数据价值、提升政府治理能力提供坚实的制度保障。一是数据协同共享深化，确立政务数据统一目录管理制度，由国务院政务数据共享主管部门制定政务数据目录编制标准规范，要求各级部门依照职责编制、更新、维护政务数据目录，实现“一本账”管理，规范政务数据共享操作流程，推动供需精准匹配，构建“1+32+N”的政务数据平台联通体系，推动构建全国一体化政务大数据体系。二是应用多跨协同深化，跨部门业务应用协同力度加强，要求持续完善全国一体化在线政务服务平台，强化相关业务系统集约整合、互联互通；“跨省通办”事项范围持续扩大，区域协同从点状突破向网状互联发展，覆盖政务服务、税务、企业迁移等多个领域。三是一体化政务协同办公体系加快建设，“浙政钉”“粤政易”“京办”“随申办·一网协同”“山东通”“秦政通”“苏在线”等省级一体化政务协同办公平台相继建成或在建，面向全省公职人员提供统一办公入口，全面集成机关内部办公应用，各省正在积极推动鸿蒙原生架构改造和应用覆盖，政务办公进入“鸿蒙时代”。
人工智能将重塑政府运作与治理模式，智能政府建设探索加快。一是政府智能算力体系统筹构建，广东省建立政务算力共享资源池，编制政务算力资源共享服务目录，构建全省政务算力资源一体化调度机制，浙江省依托政务云集中布局大模型训练算力、分级布局推理算力，建立智能算力“一本账”，规范接口管理，统筹算力供给。二是政务大模型服务体系统筹构建，先进省市聚焦深化智能服务中枢建设，统筹政务模型研发应用，上海市推动建设政务大模型底座平台，深化基于语音识别、图像识别、语义分析等人工智能技术的算法模型建设、归集、纳管，广州市开展政务领域统一人工智能大模型平台建设，提供统一的大模型开发部署、通用基础模型、通用场景化推理模型、原子算法等共性服务能力。三是“人工智能+政务服务”加快探索，国办发文首次正式提出探索开展“人工智能+政务服务”，为人工智能时代全国政务服务发展作出战略性思考和前瞻性布局，要求聚焦“高效办成一件事”应用场景，安全稳妥有序推进人工智能大模型等新技术在政务服务领域应用，为企业和群众提供智能问答、智能引导、智能预填、智能帮办等服务，为工作人员提供智能辅助审批、智能分析等支撑。
政务服务方面，“高效办成一件事”迈入长效运行阶段。一是重点事项清单化管理，建立经营主体和个人全生命周期重点事项总体清单、年度重点事项清单、特色事项清单三张清单，鼓励围绕地域和行业特色，聚焦生活服务、产业扶持、工程建设、城市更新等领域高频事项以及银行、医院、电信等企事业单位公共服务事项建立特色事项清单。二是“一件事”改革集成扩面增效，持续向“一类事”集成服务、综合监管、数字机关建设等应用领域拓展，探索开展特定人群、产业链发展等“一类事”集成服务，推动审批服务、监管执法和信用管理协同联动，探索监管全链条“一件事”，加快推进数字机关建设，推动基层、企业报表数据“只报一次”。三是长效保障体系不断完善，加快建设“高效办成一件事”办理模式、服务大厅、服务平台等配套制度规范与标准体系，加强政务服务平台省级统筹、互联互通、集约整合，避免重复低效建设，建立完善用户体验常态化反馈机制和闭环处理机制。
营商环境优化方面，加快数字化改革赋能，主动融入全国统一大市场建设。公共资源交易方面，将碳排放权、用水权、排污权等资源环境要素交易以及国有企业采购有序纳入公共资源交易平台体系，加快整合各类采购和交易平台，加快推广数智技术应用，推进全国采购交易主体信息互联互通、数字证书全国互认，推动交易数据汇聚共享，创新赋能公共资源交易智慧化监管，探索开展跨省交易、区域内交易。市场监管方面，加快推动全国市场监管数字化试验区建设，全面整合监管数据资源，深化系统集成打造综合监管平台和核心业务在线监管应用，加快推动企业跨省迁移登记“一件事”，推动登记档案信息资源跨区域、跨部门共享利用，破除企业跨区迁移障碍，创新市场监管方式，推行非现场监管、“扫码检查”、信用分级监管等模式，提升监管效能。行政执法方面，“大综合一体化”行政执法改革向纵深推进，浙江、重庆、福建等地先后打造综合执法监管应用，整合各条线自建执法系统，全面归集行政执法数据，提升“综合查一次”水平。
（五）数字文化进一步迈向普惠化、数智化
深化公共文化服务供给侧改革成为“文化惠民”领域发展重点。文化场馆建设方面，文化和旅游部要求积极引导支持科技创新项目，面向智慧图书馆、博物馆、文化馆、体育馆等领域加大技术攻关和成果转化。同时，先进省市积极推进推动文化场馆整合，统筹规划场馆空间布局，统筹调配人员力量，实现资源有效集成，并且通过全域阅读、全域展览、全域文化空间共融等方式提供全套文化惠民服务。文化资源供给方面，各地创新升级“点单式”文化服务模式，以群众需求为导向，通过“群众点单—平台派单—联盟接单—百姓评单”的闭环机制，精准对接群众文化需求，推动文化资源下，将优质服务送到基层末梢。新型业态打造方面，国家提出运用VR、AR、AI等技术辅助创作生产，推动舞美、灯光、音响、观演互动等集成技术及装备攻关，培育线上线下融合展演展播、云演艺、云剧场、AI导览等丰富多样的新业态。
触点矩阵打造、智慧景区建设、AI模型赋能等成为“文旅融合”领域发展关键。品牌推广方面，先进省市坚持视频与直播相结合、推送与引流相结合、硬广与软文相结合、线上与线下相结合，围绕自媒体平台、头部网络平台、网红达人等打造文化旅游品牌宣传推广触点矩阵，智慧景区建设方面，各地纷纷出台智慧旅游建设标准，将智慧化作为旅游度假区等级评定的“关键指标”，从基础设施到管理系统，从安全防护到营销服务，智慧化元素贯穿旅游度假区创建的各个环节。旅游服务方面，先进省市依托AI模型，基于本地文旅高质量数据集，打造一站式智慧旅游服务平台，聚焦景区导游、酒店顾问、预算规划、周边助手等多智能体协同能力，构建起智慧旅游全链路便利化服务体系。
构建立体化数智化的数字生态成为“文化保护传承”领域发展要点。文化遗产录入方面，数字档案建设是文化遗产数字化保护的基础环节。2023年，《非物质文化遗产数字化保护数字资源采集和著录》系列行业标准正式发布，在文化遗产数据采集、方案制定、实施流程及资源著录等方面提供了理论依据与实践规范。文化遗产保护方面，国家政策支持对文物资源密集区、文物和非物质文化遗产的系统保护和合理利用，支持文化遗产防灾减灾救灾及安全监测体系建设。同时先进省市依托数字化管理平台，打造数字化应用场景，及时发现保护对象潜在的安全隐患，为文化遗产的保护管理提供科学依据。文化遗产传承方面，文化遗产+数字教育、数字消费、数字传播等是促进文化遗产有效传承的重要引擎。先进省市通过“非遗网络学院”等平台创建在线培训教育环境，通过打造文化遗产与本地旅游、文创、美食等相关产业资源的数字链接实现文化遗产的可持续发展，通过融合本地特色传统文化打造以网文、网剧、网游为核心的文化“新三样”，以数字为载体，借互联网实现全球即时触达。
（六）数字社会向普惠化、品质化和协同化升级
1.数字公共服务从“补缺型”向“普惠型”转变
国家启动实施教育数字化战略行动，推动“教育信息化”向“教育数字化”转型升级，中国数字教育正在从“量的扩增”迈向“质的飞跃”。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》对教育数字化进行专章部署，提出以教育数字化开辟发展新赛道、塑造发展新优势。教育部等九部门联合印发《关于加快推进教育数字化的意见》，聚焦集成化、智能化、国际化，扩大优质教育资源受益面，促进人工智能助力教育变革，加快形成泛在可及的终身教育体系。深入推进集成化，从完善资源布局、升级服务功能等方面着手建强智慧教育平台，从开展全域应用、推进数据治理等场景着手用好智慧教育平台。全面拥抱智能化，加强人工智能等前瞻布局，推动学科专业、课程教材、教学等数字化变革，以师生为重点提升全民数字素养与技能，全面支持教育决策和治理，赋能教育评价改革。大力推进国际化，持续增强数字教育国际影响力，推动数字教育资源国际共建共享、打造具有全球影响力的数字教育品牌、赋能人才国际化培养、积极参与全球数字教育治理。
深入推进医疗、医保、医药“三医”协同发展和治理，强调促进医疗资源下沉和AI辅助应用，深化医保医药经办、服务、监管全链条数智化。党的二十届三中全会把深化医药卫生体制改革作为进一步全面深化改革、推进中国式现代化的一项重要任务予以部署，明确要求促进医疗、医保、医药协同发展和治理。医疗数据强调互联互通与共享应用，推进医疗机构检查检验结果互认，到2027年底，各省域内医疗
机构间互认项目超过300项；到2030年，结果互通共享体系基本建立，基本实现常见检查检验结果跨区域、跨医疗机构共享互认。紧密型医共体全面铺开建设，依托区域全民健康信息平台，全面提升紧密型县域医共体数字治理能力。到2025年底，力争90%以上的县市基本建成紧密型县域医共体，
到2027年底，紧密型县域医共体能够基本实现全覆盖。医疗保障体系和医保支付方式深度改革，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，构建以全国统一的医保信息平台和医保大数据为支撑的医保基础设施及核心服务能力，推动全国所有统筹地区全部开展按疾病诊断相关分组（DRG）/病种分值（DIP）支付方式改革工作，推动医保与定点医药机构即时结算，与医药企业直接结算。药品与耗材数字化管理全面深化，全面建立药品耗材追溯机制，赋予唯一“电子身份证”——追溯码，实现对其从生产、流通、使用到医保结算的全流程可追溯和监控。
强化人社业务与数字技术的深度融合，优化社会保障、公共就业、人力资源和劳动关系服务，形成数字化管理新体系、服务新模式、监管新局面。党的二十届三中全会明确提出要完善就业优先政策和健全社会保障体系，将社会保障体系建设放至更加突出的地位。人力资源社会保障部先后印发
《数字人社建设行动实施方案》《健全全国统一的社会保险公共服务平台的意见》等，以数字化改革推动人社领域经办、服务、监管模式的全方位变革。经办趋向一体化，加快推进就业创业、社会保障、人才人事、劳动关系等领域核心系统集中整合，建成省级集中部署的人社一体化管理平台，支持市县两级开展数字化创新应用；全面推行“一门综窗”受办分离，向有条件的街道乡镇、社区行政村、银行、邮政下沉人社服务窗口。服务趋向精准化，大力推行主动服务，运用大数据精准识别政策享受对象，实现“政策找人”“人策匹配”；持续推进“一网通办”服务，全面实现人社政务服务事项“应上尽上、全程网办”，推动更多事项“跨省通办”；加快发展智能服务，打造面向未来的智能化、沉浸式服务体验。监管趋向智能化，加强就业失业风险防控，提升失业动态监测和预警能力；深化社保基金管理风险防控，建立风控模型，优化系统风控预警功能，实现对社保关键业务环节和高风险业务智能化监控；提升用工监测和监察执法精准度，探索开展远程监管、移动监管、信息监管等非现场监管。
“兜底线、重普惠、强保障”是我国民生事业发展的核心要义，亟须以民政信息化高质量发展助力民政现代化建设。习近平总书记强调各级民政部门要深化改革创新，民政信息化体系框架要与“四个体系”“两个着力”重大任务有机融合。国家要求加快建设民政一体化服务平台，推进民政业务应用融合集成，在提升社会救助精准化、婚姻殡葬等社会服务便捷化的基础之上，重点构建完善高效的智慧养老体系。中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，这是我国首次以党中央、国务院名义专门针对养老服务工作发布的重要文件。工业和信息化部、民政部联合部署开展智能养老服务机器人结对攻关与场景应用试点工作，民政部、国家数据局组织开展基本养老服务综合平台试点，从产品终端、平台应用层面深度赋能智慧健康养老体系构建。
2. 数字生活服务从“便利型”向“品质型”转变
深入实施数字消费提升行动，以新终端、新业态、新模式引领新消费发展。国家发展改革委等五部门联合印发《优化消费环境三年行动方案（2025—2027年）》，明确提出聚焦数字消费、绿色消费、健康消费等新场景，推动消费地标建设与县域商业升级。新型消费终端加快推广，培育“人工智能+消费”，推动智能家居、智能穿戴、自动驾驶、超高清视频、脑机接口、机器人、增材制造等新技术新产品开发与应用推广，促进人工智能消费终端进千家万户、人工智能商业终端进千商万店，开辟高成长性消费新赛道。新型消费业态加快培育，积极推进首发经济，培育一批有影响力的首发平台载体；发展多层次、高品质的银发经济，推动生成式人工智能等新兴技术在提升银发人群消费体验中的应用探索；加快完善低空经济监管体系，有序发展低空旅游、航空运动、消费级无人机等低空消费。持续推进智慧餐饮、智能出行、数字家庭、上门经济、即时零售等新场景建设，打造城市数字消费新地标。新型智慧商圈加快建设，商务部等13部门研究制定的《全面推进城市一刻钟便民生活圈建设三年行动计划（2023-2025）》提出在全国有条件的地级以上城市全面推动多种类型的一刻钟便民生活圈建设，构建一刻钟便民生活圈智慧服务平台，利用大数据开展监测分析，精准补建网点，拓展服务功能。
构建以数据驱动的“家庭-社区-城市”智慧生态全面提升社区治理与家庭生活的数字化水平。《关于深入推进智慧社区建设的意见》《“数字住建”建设整体布局规划》等政策密集出台，强调数字社区是新建旧改普遍形态，要求协同推进数字社区和数字家庭建设，构建“家庭-社区-城市”生态链条。智慧住区建设全面推动，加强数字社区基础设施建设改造，加快部署政务通用自助服务一体机，完善社区政务、无人物流配送、智能快递柜等自助便民服务网络布局；推动数字社区综合平台集约建设，因地制宜推进智慧社区综合信息平台建设，推动部署在不同层级、不同部门的各类社区信息系统与智慧社区综合信息平台联网对接或向其迁移集成，推进智慧社区综合信息平台与城市运行管理服务平台、智能家庭终端互联互通和融合应用。数字家庭发展全面升级，加强数字家庭系统基础平台建设，强化平台建设工作指引，细化数字家庭功能设置，支持建设开放的数字家庭基础平台。以数据集成、应用集成等技术手段，提高平台接收、分析、处理数据的能力，推动服务精细化，提升居民生活智慧化、便利化。加强与相关平台对接，推进数字家庭系统基础平台与新型智慧城市“一网通办”“一网统管”、智慧物业管理、智慧社区信息系统以及社会化专业服务等平台的对接，开放信息接口，在遵循信息安全与隐私保护的前提下，推动信息资源共享，保障居民更加安全便利地获得政务、社会和产品智能化服务。
智慧出行发展从传统车联网领域向网联化、智能化转型，交通运输、公路出行等将成为关注焦点。交通运输部发布《“人工智能+交通运输”实施意见》《公路“一张网”出行服务数字化建设基本功能要求（试行）》等多项政策文件，明确了交通基础设施数字化升级、新能源与智慧出行深度融合、出行服务数字化发展、“交通+人工智能”发展等的建设目标、推进路线和重点任务。交通运输服务强调AI赋能，交通运输部将建设综合交通运输大模型和谋划实施“智能综合立体交通网”重大科技专项，突破自动驾驶系统、具身智能列车与自主协同控制系统等5大智能系统，探索路网运行大数据、人工智能、机器视觉及区块链、北斗、5G等技术深度融合应用，建立实时交通流数字模型和重点区域路网信息智能处理系统，为出行规划和路网调度提供精准服务。公路出行明确建设“一张网”出行服务系统，构建涵盖部级发布平台、各省公路出行信息发布终端、互联网触达渠道的“e路畅通”出行服务载体，分阶段逐步推动实现高速公路服务区、收费站、公路交通突发事件、气象预报、灾害预警、公路养护、改扩建施工、通行管控、车辆救援等出行服务信息的发布。
3. 数字社会治理从“管控型”向“协同型”转变
以数据融通、开发利用贯穿城市全域数字化转型建设始终，推动城市运行管理向数字治理、精细治理、主动治理转型。《深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型》《“数字住建”建设整体布局规划》《推进新型城市基础设施建设打造韧性城市》等系列城市更新相关政策先后发布，为打造数字城市、韧性城市指明方向。城市运行向主动治理转型，推进城市运行管理“一网统管”，搭建城市运行管理服务平台，在城市运行管理服务平台上搭建城市生命线安全工程监测系统，加强对城市运行管理服务状况的实时监测、动态分析、统筹协调、指挥监督和综合评价。加快构建国家、省、城市三级城市运行管理服务平台体系，实现信息共享、分级监管、协同联动。居民住房向智能安居发展，优化住房保障数字化管理和服务，重点为保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”提供平台支撑。加强房地产市场运行数字化监测。加快推动房地产市场数字化监管，实现房地产市场运行情况监测。数字工程向智联协同演进，围绕建筑工业化、数字化、智能化，推行工程建设项目全生命周期数字化管理，推进建筑市场与施工现场两场联动、智慧监管，推动智能建造与建筑工业化协同发展，促进建筑业高质量发展。
基层治理是国家治理的基石，统筹推进基层经济发展、基层平安法治、基层社会服务，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的二十届三中全会和2025年政府工作报告均提出要加强党建引领基层治理，健全城乡基层治理体系。中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，到2025年构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，到2035年基本实现基层治理体系和治理能力现代化。基层经济生态数字化方面，统筹落实经济发展、城镇建设、乡村振兴、生态保护等领域的改革任务和工作部署，推动相关领域重大改革举措和工作任务在基层落地落实。基层平安法治数字化方面，健全执法协调机制和应急管理体系，统筹落实平安综治、信访维稳、社会治安、监管执法、安全生产、应急管理等领域的改革任务和工作部署，推动平安城市建设重大部署在基层落细落小。基层公共服务数字化水平方面，以群众需求为导向，把直接面向基层的相关事项纳入乡镇（街道）公共服务平台，并延伸至村（社区），统筹落实社会事务、便民服务、基本公共服务、审批服务等领域的改革任务和工作部署，强化线上线下服务融合，推动相关领域重大改革举措更好惠及基层和群众。
（七）数字生态文明呈现全域感知、智能驱动、精准治理新格局
数字生态文明监测体系从分散、局部的传统模式转向以数据融合为支撑的一体化、立体化监测。技术融合化方面，通过卫星遥感与地面监测、传感器等多手段融合，实现监测数据的多维度获取与交叉验证，显著提升监测的精准度和全面性。监测对象不断多样化，从传统生态领域拓展至碳排放、地下水、新污染物、噪声、农村环境等多个维度，覆盖生态环境治理的更多关键领域。监测功能趋向多元化，围绕调查评估、污染治理、应急预警等多重管理目的统筹布局监测设备，形成“监测-分析-处置”的闭环支撑能力。监测范围朝着全域化推进，监测点位持续向区县、乡镇、农村延伸，填补基层生态监测的空白，构建起从宏观到微观的全尺度覆盖网络。监测协同化深入推进，鼓励与周边地区共建区域一体化监测网络，打破地域限制，实现数据互通、标准统一、联动响应，加快形成全方位、无死角的监测覆盖。
数字生态文明的应用体系持续夯实，呈现底座不断筑牢与AI驱动的治理智能化加速推进的特征。在生态环境治理智能化方面，国家政策明确鼓励人工智能在分区管控平台等场景的应用，在执法监管领域积极推动卫星遥感与无人机巡查手段融合，实现监管流程无人化。自然资源底座建设持续深化，国家提出构建“一张图”“一套数”“一个平台”管理体系，明确至2027年底前全面实现司局、部局、部门及部省融合；各地同步探索人工智能应用，如广西推进人工智能自然资源“一张图”建设，为生态管理提供坚实数据支撑。水利数字孪生领域持续拓展，《关于推进水库、水闸、蓄滞洪区运行管理数字孪生的指导意见》《关于推进水利工程建设数字孪生的指导意见》等政策相继出台，覆盖水利工程、水库、水闸、蓄滞洪区等领域，助力水利管理科学化、高效化。“双碳”治理模式实现转型，从能耗控制转向碳排放控制，将钢铁、水泥、铝冶炼等行业纳入全国碳市场覆盖范围，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，提升“双碳”治理的针对性与有效性。
（八）数字技术安全双轨并进，内外环境深化发展
1.数字技术创新与安全保障两大能力一体强化
聚焦前沿技术突破，强化技术攻关与市场需求的深度融合。工信部等七部门联合印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，明确前沿技术的创新突破是未来产业发展的核心。数字技术创新能力加速提升，面向人工智能、量子信息等未来产业重点技术方向，实施国家科技重大项目和重大科技攻关工程，发挥国家实验室、全国重点实验室等创新载体作用。利用数字技术加强未来产业前瞻识别，打造未来产业瞭望站，利用人工智能、先进计算等技术，精准识别具备高水平技术突破、高潜能产业化前景的技术创新。数字技术成果加快落地转化，先进省份构建科技服务和技术市场新模式，上海发布《上海市科技成果转化“一件事”实施方案》，以数字技术为核心驱动力的系统性改革，推动先进科技成果落地转化，北京上线科技成果转化智能服务平台，聚焦科技成果与产业需求的精准对接。
巩固企业创新主体地位，坚持政策赋能与模式创新双措并举。政策持续赋能企业创新，科技部等七部门联合印发《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，提出设立“国家创业投资引导基金”，引导金融机构加大对科技型企业的信贷支持，支持科技型企业直接融资，发展科技保险等。产学研合作模式更加紧密，鼓励龙头企业牵头成立创新联合体，企业联合高校、科研机构共建创新平台。江苏省科技厅、上海市科学技术委员会、浙江省科学技术厅、安徽省科学技术厅联合发布《长三角创新联合体建设工作指引（试行）》，整合长三角科创力量，布局具有国际影响力的创新联合体，开展关键共性及前沿引领技术攻关。
完善知识产权保护体系，助力数字技术创新成果落地转化。新兴技术领域知识产权保护力度不断加强，最高人民检察院发布的《知识产权检察工作白皮书（2024）》显示，检察机关突出加强对高新技术、新兴产业、未来产业等领域知识产权的司法保护。2024年，最高检指导上海、浙江、广东等地办理了一批涉人工智能、芯片制造、动力电池等在创新密集型领域有重大影响的案件和新类型案件。知识产权侵权打击手段日益多元化，先进省份利用大数据、人工智能等技术提升知识产权侵权监测和查处效率，浙江绍兴检察院通过数字检察模型筛查，破解知识产权虚假诉讼隐蔽性强的难题，四川宜宾检察院通过知识产权监督保护平台的监测系统精准锁定侵权嫌疑人。健全知识产权纠纷快速处理机制，依托知识产权保护中心、快速维权中心等“一站式”平台，整合行政、司法、仲裁、调解等资源，实现案件分流与快速处理。例如，北京、重庆等地通过建立立体化调解网络和集成化解纷平台，实现线上线下联动，降低企业维权成本，切实保护创新主体的合法权益，激发企业投入技术研发积极性。
网络安全保障思路由“局部整改”向“体系融合”转变，着力构建技术、业务、人才深度融合的网络安全体系。一是新兴数字领域网络安全制度的不断完善，《人工智能安全治理框架》《云计算服务安全评估办法》《国家网络身份认证公共服务管理办法》《互联网政务应用安全管理规定》等政策的出台，完善了在人工智能、云计算、网络身份认证、政务应用等新兴数字领域的管理制度。二是网络安全监测预警工作迈向统一化管理，目前我国监测预警的归责机制是“谁运营谁负责”，虽然网络遭受攻击的情况由国家统一通报，但是网络安全分而治之的局面不能适应网络安全监测预警快速响应和大安全工作格局的需要。建立网络安全监测预警平台，统一技术标准，政府企业共享网络安全信息，可改变现行网络用户各自监测预警的分散逆向工作格局。广东广州、江苏连云港等地已建成运行全市网络安全监测预警平台，形成多元汇聚、多维感知、及时预警、一体处置的网络安全防护技术体系，推动网络安全监管协调机制落地落实。三是关键信息基础设施安全保障体系逐步健全，一直以来，针对关键信息基础设施的网络攻击层出不穷，十四五期间，出台实施《关键信息基础设施安全保护条例》，标志着保护关键信息基础设施安全的重要地位。近期《关键信息基础设施商用密码使用管理规定》的出台，进一步细化关键信息基础设施商用密码使用管理要求，满足关键信息基础设施安全保护需求的实践需要。四是网络安全技术和产业高质量发展，根据中国网络安全产业联盟（CCIA）发布的《中国网络安全产业分析报告（2024年）》，2023年我国网络安全市场规模约为640亿元，近三年总体保持增长态势。十四五期间，我国已在北京、长沙、成渝建成国家网络安全产业园区，打造一批面向“新基建”重点领域和“高精尖”技术方向的网络安全创新应用先进示范区，积极培育网络安全人才。随着数智化转型持续推进，新技术新应用不断融合，我国网络安全产业将快速高质量发展。
数据安全从以加强网络安全防护为主的“静态安全”，逐步转向以防范数据流通风险为重点的“动态安全”。一是数据分类分级标准规范更趋完善，开展数据分类分级是数据安全治理的核心前提与基础，《数据安全技术数据分类分级规则》的出台，有效衔接《数据安全法》等上位法，填补了数据分类分级具体规则的空白，为各行业各部门提供一套科学、系统的方法论，指导其对内部数据进行有效分类与分级管理。二是数据安全技术从“被动防御”到“智能守护”，工信化部等十六部门发布《关于促进数据安全产业发展的指导意见》中提出，到2025年建成5个省部级及以上数据安全重点实验室，攻关一批数据安全重点技术和产品。先进省份在政务、医疗等多领域展开数据安全技术升级试点，武汉市江汉区将人工智能技术融入安全运营方案，打造了国内首个将安全大模型深度应用于政务网络安全运营的项目，实现政务数据的主动安全防护；海南省利用“三医平台”数据空间中的关键数据资源，训练基于三医联动的医疗大模型，构建医疗行业网络安全监测预警平台，利用机器学习、威胁情报等技术，实现“三医”部门医疗系统的全天候主动监测。三是数据跨境流动机制不断探索创新，《促进和规范数据跨境流动规定》《数据出境安全评估申报指南（第三版）》等政策制度的印发实施，明确了重要数据出境安全评估申报标准，给企业的数据跨境提供了清晰、有序的指导。上海、北京、深圳等地根据自身特点开展数据跨境流通试点示范，北京出台《北京市数据跨境流动便利化综合配套改革实施方案》，是全国首个数据跨境流动综合性改革文件，开展数据出境负面清单“一企一策”应用试点；深圳出台《深圳市推进数据跨境传输（出境）安全管理工作实施方案》，建成“前海深港跨境数据验证平台”并上线运营，被国家发展改革委全国推广。
人工智能安全筑牢“技治+法治”防线，构建并完善全方位、多层次的监管机制，确保人工智能安全、可靠、可控。习近平总书记高度重视统筹人工智能发展和安全，强调“要加强人工智能发展的潜在风险研判和防范，维护人民利益和国家安全”。技术安全方面，强化人工智能前瞻评估与监测处置工作，常态化开展安全攻防演练。国务院《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》明确提出，要推动模型算法、数据资源、基础设施、应用系统等安全能力建设，防范模型的黑箱、幻觉、算法歧视等带来的风险，加强前瞻评估和监测处置。先进省份积极开展人工智能安全攻防演练，不断提升防护水平。例如，浙江打造专业化“大语言模型安全靶场”，多维检验AI安全新风险；上海开展“磐石行动”，通过“赛前准备-现场攻防-赛后评判”三个阶段，系统性检验并提升上海市AI企业安全防护能力。伦理安全方面，构建并完善人工智能伦理指南，建立伦理审查监管制度。我国在《全球人工智能治理倡议》中提出，坚持伦理先行，建立并完善人工智能伦理准则、规范及问责机制，形成人工智能伦理指南，建立科技伦理审查和监管制度，明确人工智能相关主体的责任和权力边界。《人工智能生成合成内容标识办法》中明确要求标注AI生成内容，保障用户知情权与自主选择权。应用安全方面，持续完善人工智能行业应用安全的政策基础，推动建立人工智能服务可追溯管理制度。《工业和信息化领域人工智能安全治理标准体系建设指南(2025)》中罗列20余项已列入计划清单的应用安全相关标准，不断完善人工智能应用安全治理体系。《人工智能生成合成内容标识办法》鼓励服务提供者在生成合成内容中添加数字水印等形式的隐式标识，使合成内容可通过文件元数据追溯文件来源。国家安全方面，我国统筹国际国内，着力突破人工智能安全领域监管难点。国内层面，加快建设全维度安全测评体系，《生成式人工智能服务管理暂行办法》明确要求对生成式人工智能服务实行包容审慎和分类分级监管，对具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务开展安全评估。
《网络安全技术生成式人工智能服务安全基本要求》给出了安全评估参考方法，支撑技术自主可控；国际层面，习近平总书记指出，“要广泛开展人工智能国际合作”“早日形成具有广泛共识的全球治理框架和标准规范”。2023年11月，中国、美国、英国等28个国家和欧盟签署《布莱切利宣言》，同意通过国际合作，建立人工智能监管制度与方案；中国还积极举办世界人工智能大会、世界互联网大会，促进各国在人工智能等方面开展合作。
2. 数字治理生态与国际领域两大环境深化发展
以数智新技术加速驱动变革，构建公平规范的数字治理生态。一是法律法规体系持续完善，在数据基础设施、数据要素市场化配置等关键领域，随着《国家数据基础设施建设指引》《关于完善数据流通安全治理更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》等文件相继印发实施，进一步健全了数据基础设施建设、流通治理、价值释放的制度体系，为政策落地见效提供坚实保障。在人工智能、卫星通信等新兴技术领域，《网络安全技术生成式人工智能服务安全基本要求》《关于优化业务准入促进卫星通信产业发展的指导意见》等政策的密集出台，明确了技术应用安全要求、产业发展准入规则，标志着新兴领域制度体系建设加速推进，治理框架持续优化，为数字技术创新与产业规范发展筑牢制度根基。二是技术标准体系加快构建，《信息化标准建设行动计划（2024—2027年）》《国家数据标准体系建设指南》等政策出台，推动各行业数字化转型、产业交叉融合发展等应用标准的制定与修订工作，为数字技术融合创新提供标准支撑。三是网络空间综合治理体系不断健全，中央网信办持续部署开展“清朗”等系列专项行动，创新推进网络文明建设，持续净化网络环境。先进省份利用云计算、人工智能等先进技术实现网络治理升级，浙江紧盯网络谣言、网络诈骗、个人信息保护等突出问题，上线迭代“浙E执法”“浙江公平在线”等平台，为网络综合治理提供了有益的实践经验。
开展多边数字治理合作，高质量共建“数字丝绸之路”，构建开放共赢的数字领域国际合作格局。2025年《政府工作报告》提出“推动高质量共建‘一带一路’走深走实”“深化多双边和区域经济合作”，释放出中国将持续深化国际合作、推动经贸交流的积极信号。一是开展多边数字治理合作，我国积极参与全球数字治理，深度参与联合国、世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）、金砖国家、上海合作组织等多边机制下的数字治理议程，持续凝聚国际广泛共识，成功举办世界互联网大会乌镇峰会、中非互联网发展与合作论坛等重要国际会议活动，发布《全球数据跨境流动合作倡议》，为世界贡献中国智慧与中国方案。二是“数字丝绸之路”纵深发展，在网络基础设施互联互通、数字贸易、跨境电商、数字技术合作等领域取得更多成果。积极探索与周边国家及区域组织建立更紧密的数字合作机制，通过设立区域数字经济合作论坛、建设高校“一带一路”联合实验室等平台，加强区域内数字技术研发、产业合作与人才交流。
三. “十五五”数字中国发展问题
（一）数字基础设施面临迭代升级和价值转化双重挑战
网络基础设施正步入迭代攻坚期，多重结构性短板亟待破解。一是新一代网络建设存在不确定性，6G研发商用投入巨大，与5G投资回报形成矛盾，技术路线与商业模式尚不清晰。二是创新应用对现有架构构成压力，算力需求激增与人工智能等技术带来数据洪峰，对网络带宽、时延及算力协同提出更高要求，现有架构支撑全域智能应用存在瓶颈。三是网络安全形势日趋复杂，数据跨境流动与隐私保护风险加大，关键核心技术供应链的稳定性和自主可控性仍存隐忧。四是区域发展不平衡问题依然突出，城乡、区域、行业间数字鸿沟尚未完全消除，实现普惠接入与高质量服务全覆盖任务艰巨。
算力基础设施在协同化、绿色化、智能化等方面仍面临较大挑战。一是算力供给与前沿需求存在差距，现有规模与效率难以支撑人工智能大模型等爆发式增长的普惠集约应用需求；二是区域协同机制尚不健全，东西部发展不均衡与局部重复建设并存，能源、网络等关键资源匹配不足，跨域调度能力仍显薄弱；三是体系化协同水平不高，算力、存力、运力发展不匹配，整体效能未能充分释放；四是绿色低碳转型压力持续加大，能耗管控与清洁能源利用水平亟待提升；五是产业链供应链安全仍存隐忧，关键环节自主可控能力尚待加强。
新技术基础设施面临商业化落地难、跨技术协同不畅等突出问题。一是关键领域技术成熟度不足，规模化应用成本高、门槛强。二是各类技术设施协同融合不够，标准规范滞后，跨系统数据互操作性差，制约整体效能发挥。三是区域布局失衡，产业化能力薄弱，高端人才供给不足，量子、区块链等前沿技术的商业化路径尚不清晰。
数据基础设施路线标准仍未确定，体系化支撑能力仍显不足。数据流通利用设施底座存在标准不一、互操作性弱等短板；数据高效供给体系受制于质量不高、源头治理薄弱与数据壁垒，规模化供给能力不足；数据可信流通体系技术路线尚不清晰，安全合规成本高，隐私计算等关键支撑技术尚不成熟；数据便捷交付体系服务化能力欠缺，与算力网络协同不足，全域一体化运营与即时服务能力亟待加强。
应用基础设施在规模化落地和体系化建设上仍显滞后。工业互联网存在数据孤岛、协议兼容性差及工控安全薄弱等问题；车联网面临标准不一、路侧设施覆盖不足及高可靠通信能力欠缺等制约；城市信息模型在多源数据融合、动态更新与跨系统协同方面能力不足；低空基础设施在起降点布局、空域监管体系及飞行器管控技术上存在短板；智能充电设施则受制于建设成本、城乡分布不均、快充标准滞后及电网承载压力。此外，跨领域协同不足、政策法规滞后与商业模式单一等问题，亟待通过系统化举措加以破解。
（二）数据要素市场化配置改革面临系统性挑战
数据供给质量不高，数据资源持有权、使用权、经营权和收益权的法律界定模糊，导致数据持有主体在权属不确定、利益难保障的顾虑下，开放共享意愿普遍偏低，形成“数据孤岛”与“不愿供、不敢供”的供给困局，严重制约公共数据、企业数据和社会数据的整合汇聚与高质量供给。
数据市场化配置效率整体偏低，全国统一的数据要素市场体系尚未形成，交易平台呈现“小、散、乱”特征，区域和行业间标准不一、互认困难，交易模式碎片化，缺乏统一的计量计价、合规审查、质量评估和争议仲裁机制；公共数据授权运营在授权范围、运营主体、收益分配等关键环节缺乏清晰规则，推进缓慢；数据跨境流动面临国际标准差异、监管政策复杂、主权与安全风险叠加等多重障碍。
数据价值释放能力有限，数据资产化路径尚不清晰，确权、评估、入表、融资等制度配套滞后，尚未真正实现从“资源”到“资产”的转化；数据应用场景碎片化，跨行业、跨领域的融合创新应用稀缺，多数应用仍停留在“数据统计、简单查询”等基础层面，未能深度挖掘数据的乘数效应。
数据安全技术防护能力弱，数据分类分级、安全责任边界、风险评估与应急响应等基础制度虽已初步建立，但实施细则和落地标准仍不健全，跨部门、跨区域协同监管机制薄弱；隐私计算、数据水印、动态脱敏、可信执行环境等关键技术在性能、稳定性与互操作性方面尚未完全成熟，难以支撑高频、大规模、多主体参与的数据流通场景。
（三）数字经济核心技术受制，区域发展失衡
关键核心技术自主能力不足，产业基础存在短板。“卡脖子”领域可控性不强。硬件方面，高端GPU芯片、关键半导体材料、高端传感器、精密减速器、高性能射频器件等仍高度依赖进口，国产替代产品在性能稳定性、制程工艺上存在代差。软件方面，操作系统、数据库、工业控制软件等核心产品的国产生态成熟度不足，与硬件设备的协同兼容性较弱，难以满足金融、制造等关键行业的高可靠性需求，市场接受度远低于国际领先产品。数实融合不畅技术应用壁垒较高。国产基础软硬件在性能、稳定性和生态丰富度上与国际领先产品存在差距，导致市场尤其是关键行业用户存在“不敢用、不愿用”的心态，缺乏大规模应用场景的迭代反馈，成熟化进程较慢。数字化改造投入大、隐性成本高且效果难预测，中小企业存在“不敢转、不会转、不想转”的心态，内生动力严重不足。产业链能级与支撑保障能力不足。核心技术环节呈现“散而不强”发展格局，高端芯片、基础软件、核心算法等领军企业影响力有限、独角兽企业数量不足，导致产业生态缺乏“领头雁”，技术标准制定与产业链整合能力受限，长期处于国际范围内的“追随者”而非“引领者”地位。数字制造环节，在智能手机、计算机、通信设备等硬件制造领域拥有完整的产业链，但竞争多集中于成本、规模和渠道，注重“量”的扩张而非“质”的提升，主要集中于加工、组装等低附加值环节。
区域数字经济发展不平衡不充分，产业鸿沟明显。资源禀赋及创新能力差距较大。数字核心资源呈现“东强西弱”格局，如高端算力设施仍集中在东部地区，中西部地区虽有能源优势，但整体算力供给和应用能力仍显不足；东部依托金融、制造等优势产业，已积累海量高质量结构化数据，数据共享流通应用水平较高，中西部数据资源基础薄弱，共享开放能力滞后。创新要素存在“区域虹吸效应”，高端数字人才倾向于向东部一线城市和主要城市群聚集，欠发达地区则面临人才吸引难、留住更难的困境；数字产业资本主要流向东部地区，西部数字企业融资难问题突出，中小企业因资金短缺放弃技术升级，只能维持低端代工模式。产业布局失衡，东部聚集了全国绝大部分人工智能、集成电路、大数据、云计算等核心企业，拥有高能级创新平台，中西部仍以数据标注、简单软件外包等低附加值环节为主，核心芯片、基础软件等高端领域几乎空白，部分省份数字核心产业增加值占GDP比重不足3%。发达地区数字经济发展面临“大而不优、快而不强”窘境。自主可控能力仍待提升，得益于庞大的市场，发达地区在商业模式和消费互联网应用创新上全球领先，但在人工智能底层框架、高端芯片设计、工业设计软件等决定长期竞争力的“根技术”领域，仍受国外技术掣肘。数据价值释放不足，发达区域虽然拥有海量数据资源，但仍旧存在数据流通不畅、数据确权、定价与交易机制缺失等问题，在将数据转化为高质量的生产要素和资产方面仍旧存在一定困难。安全与合规压力持续升级，随着数字贸易与跨境数据流动范围扩大，发达地区企业面临更复杂的监管环境，数据流通的安全性与合规性保障不足，制约内外循环联动效率；生成式人工智能的普及进一步带来算法公平性、数据溯源、社会伦理等新挑战，传统监管模式难以适应技术快速迭代进程，形成治理空白地带。中西部地区缺乏特色战略定位跟风现象明显。区域定位失准引发同质化竞争与资源浪费，部分中西部地区不顾自身基础，盲目复制东部发展模式，一哄而上布局数据中心、人工智能产业园等项目，最终因企业入驻率不足成为“空置工程”，既造成财政资源浪费，又未能发挥本地比较优势。产业集群“聚而不融”难以形成协同效应，部分地区虽已建设数字经济园区，但入园企业之间产业关联度弱，缺乏基于产业链的专业化分工和协同创新，龙头企业与本地中小企业的技术溢出和业务关联不强，产业集群可能仅是企业的“物理堆积”，而非有机融合的创新生态，难以良性循环发展。
（四）数字政府发展面临统筹集约、数据贯通、协同联动多重挑战
数字政府改革力度有待进一步加强，集约化水平有待进一步提升。一是部分体制机制尚未理顺，省、市、县等建设主体职责划分不清晰，导致“统分结合”建设模式的边界范围模糊，造成重复建设、烟囱壁垒、资源浪费等问题。二是“管建运评”长效发展体系尚不完善，长期面临重建设、轻运营、轻评价的问题，顶层设计不足、运营维护不足等导致项目建成后未达到预期目标，以评促建、以评促用的闭环管理模式尚未普及应用。三是集约规范管理水平不高，当前依然存在平台系统以及移动端应用散乱、功能重叠的现象，统一入口背后并未真正实现业务流程的数字化穿透，反而加重了基层负担。
数据资源价值尚未充分释放，AI应用缺乏统筹与协同。
一是政务数据开放共享难，受部门壁垒、安全风险、数据标准不同等方面的约束，政务数据资源不愿共享、不敢共享、不能共享的问题依然存在。二是政务数据质量仍需提升，部分地方尚未形成完善的数据治理、更新、评估、监测体系，导致数据质量参差不齐，制约数据共享效能。三是算力、数据和算法三位一体的人工智能应用体系尚未建立，部分地方政府在引入大模型时缺乏统一规划和标准，省、市、县之间以及部门之间协同不足，难以形成省内统一的智能化服务体系，导致实际应用效果不佳。
政务服务效能有待进一步提升，地区之间发展水平不均衡。一是“一网通办”距离好办快办仍有差距，集成办、跨域办、免申办等服务模式覆盖事项广度和深度不足，以用户需求为目标的多跨应用场景建设相对欠缺，政务服务事项的全程网办率仍有提升空间。二是区域和城乡发展不平衡，据《2024中国数字政府发展指数报告》分析，东部“引领型”和“优质型”数字政府省份数量占比63.6%，东部地区数字政府发展水平显著高于中西部地区，此外，乡村地区的数字化服务能力覆盖不足。
（五）数字文化发展效能仍有提升空间
文化惠民领域服务体验不高、覆盖不足、形式单一。一是公共文化平台功能与服务滞后，现有文化云平台可能存在功能结构不完善、服务响应效率低的问题，无法满足群众多样化的线上文化需求。二是文化场馆智慧化程度不均衡，部分基层场馆未完成智慧化改造，仍依赖传统服务模式，无法提供数字化体验。三是数字文化新业态供给不足，云展播、云演艺、云剧场等新型文化形式数量少、内容单一。四是公共文化服务存在覆盖盲区，当前公共文化惠民服务体系仍存在碎片化问题，未能实现全域覆盖，部分偏远区域或特殊群体难以便捷获取公共文化服务。
文旅融合领域智慧体验薄弱、场景创新不足、品牌传播乏力。一是文旅场景智慧化体验缺失，部分旅游景区、度假区、酒店的体验产品仍以传统模式为主，智慧化产品开发不足，比如缺乏互动性强的数字化体验项目，无法满足游客对“智慧文旅”的需求。二是文旅产品与场景创新不足，低空旅游等新型文旅路线探索仍在初期阶段，沉浸式体验等数字化场景数量少、同质化严重。三是文旅宣传推广矩阵不完善，线上线下宣传存在脱节问题，比如线上传播渠道单一、线下活动联动性弱，未能形成合力，导致本地文旅品牌的知名度和影响力难以有效提升。
文化遗产保护传承领域数据零散、呈现单一、融合不足。一是文化遗产数据碎片化且不完整，针对非遗项目、代表性传承人、文物资源的数据可能存在分散存储的问题，未形成覆盖全域的统一数据库，导致数据复用性低、管理效率差。二是文化遗产呈现方式传统固化，未充足运用数智技术实现立体化呈现，无法让群众直观感受文化遗产的价值，传播效果有限。三是文化遗产融合发展模式缺失，“文化遗产+教育”“文化遗产+消费”“文化遗产+传播”的融合模式探索不足，文化遗产的“活化利用”不足，无法通过数字化手段实现可持续传承，经济与社会价值未充分释放。
（六）数字社会面临资源配置不均、服务供给粗放、治理协同不足等系列挑战
公共服务领域资源壁垒与数据孤岛问题并存，服务精准性有待提升。一是优质公共服务资源配置不均衡，跨区域、跨城乡普惠共享机制尚不健全，部分群体在获取高质量教育、医疗资源方面仍面临实际困难，数字鸿沟现象一定程度存在。二是部门间信息壁垒尚未完全打破，医疗、医保、社保等系统数据共享和业务协同机制不畅，导致群众在办理跨部门事项时仍存在环节多、材料繁、周期长等问题。三是公共服务供给模式仍以传统化、标准化为主，缺乏基于数据驱动的精准识别与动态响应能力，难以有效满足公众日益增长的个性化、品质化服务需求。
生活服务领域有效供给与社区功能存在短板，居民出行体验有待优化。一是新型消费业态发展仍不充分，传统商业形态数字化转型升级滞后，难以有效激发消费潜力，与居民对便捷化、体验式、个性化服务的需求存在差距。二是社区综合服务功能不健全，数字化、智能化基础设施覆盖不足，与“完整社区”建设要求相比，在便民服务、物业管理、社区互动等方面仍有提升空间。三是城乡出行服务体系尚不完善，公共交通衔接不畅、停车资源供需失衡、跨区域客运服务不均等问题依然突出，多元化、智能化出行方式有待进一步推广。
社会治理领域协同机制与数据赋能存在不足，基层治理效能有待增强。一是跨部门、跨层级协同治理机制尚不健全，城市管理各环节存在职能分割、系统独立、数据分散等现象，制约治理合力的形成与整体效能的发挥。二是城市运行监测和风险预警能力有待加强，传统治理方式仍偏重事后处置，在实时感知、动态分析和主动干预方面存在短板。三是基层治理面临数据支撑不足与系统冗余双重压力，上级数据资源难以下沉共享，业务系统多头重复建设，加重基层负担，影响政策落地效率和精准施策水平。
（七）数字生态文明体系亟待进一步健全完善
生态环境监测体系尚未实现“一体化”协同，中央与地方、不同部门及不同要素间的监测网络存在条块分割、重复建设和标准不一的问题，导致资源浪费和效率低下；大气、水、土壤、生态等各要素监测系统缺乏有效的互联互通，地下水、海洋生态、生物多样性等关键领域，监测覆盖不足且实时感知与动态预警能力有限，天空地海一体化的立体监测能力薄弱；监测数据存在“多源异构、格式不一、更新不同步”等现象，数据采集的自动化、连续性与准确性有待提升，难以支撑全域、全时、全要素的生态环境态势精准感知。
生态环境应用体系尚不完善、智能化程度不高，生态环境数据底座尚不牢固，数据资源“全量归集、深度整合、标准治理”程度不高，跨部门、跨层级的数据共享机制不健全，数据资源在“全量归集、深度整合、标准治理”方面仍存在明显短板，“数据孤岛”和“重采集、轻应用”的问题依然突出；人工智能、大数据分析等先进技术应用仍处于初级阶段，多停留于单点场景的数字化展示，尚未形成覆盖全链条的智能闭环；生态环境治理模式仍以被动响应为主，缺乏基于数据融合与智能模型的前瞻性预警、精准化溯源和科学化决策支持。
（八）数字技术发展与安全任务艰巨，国际突破壁垒构建互信挑战巨大
数字技术创新仍存制约。一是自主创新能力孱弱，核心技术面临数字壁垒。我国在人工智能、量子信息等前沿领域已实现局部突破，国产大模型在多模态任务中取得关键进展，但半导体、高端装备等领域的“卡脖子”问题仍需攻坚。当前我国基础研究投入占比约6%-7%，与发达国家15%以上的水平存在差距，导致原始创新能力不足。二是中小微企业身陷生存困境，数字技术创新意愿不强。中小微企业在数字化转型中普遍面临“不敢转、不想转、不会转”的三重困境，由于规模限制，中小企业往往资源匮乏且风险承受能力弱，其数字化转型决策高度依赖成本收益分析，内部资源匮乏与外部整合乏力的双重约束，进一步强化了中小企业的风险规避倾向。三是创新产出机制不完善，数字技术创新成果落地困难。科技成果转化率低是制约创新效能的关键瓶颈。我国科技成果转化率长期处于30%-35%区间，与发达国家60%左右的水平存在显著差距，核心症结在于产学研用衔接机制不完善，基础研究与产业需求脱节。
数字安全屏障基础尚不牢固。一是法规体系不够完善，难以跟上技术迭代与实践发展的步伐。尽管《网络安全法》《数据安全法》等基础性法律已构建起顶层框架，但在具体领域的实施细则、标准规范仍存在空白或滞后性。例如，《数据安全法》出台后，仍需制定相关配套措施，明确《中华人民共和国数据安全法》的分级分类制度的具体要求与标准，进一步提高实操性，提供实践指导。二是新技术引发数字安全新风险，防御难度不断加大。随着人工智能、云计算、物联网、大数据等技术的深度应用，攻击面急剧扩大，安全威胁更具隐蔽性和破坏性。人工智能技术可被用于发动更精准的网络钓鱼、自动化攻击和深度伪造。云原生环境下的无服务器计算、微服务等架构增加了安全配置的复杂性，易因配置不当导致数据泄露。物联网设备数量庞大且安全防护薄弱，极易被僵尸网络利用形成大规模DDoS攻击。这些新型风险对传统静态、边界式的安全防护模式构成了严峻挑战。三是网络安全人才供需失衡，专业力量储备不足。据《网络安全人才实战能力白皮书》调查数据显示，到2027年，我国网络安全人员缺口将达327万。此外，由于高校缺乏实战环境，过于注重理论知识传授而轻视实践能力培养，所培养的网络安全人才往往无法迅速融入实际工作，高达92%的企业认为自己缺乏网络安全实战人才。
数字治理生态建设有待强化。一是数字治理体制机制不完善，随着人工智能、大数据等新技术新应用的迅猛发展，数据呈现爆发式增长。然而，由于政策法规的修订与完善周期相对较长，当前在数据确权、隐私保护和知识产权等领域
出现了一定的治理滞后与规则不对等现象。为适应技术的快速迭代与应用拓展，数字治理相关政策法律法规亟需持续更新与细化，以构建更加健全的制度保障体系。同时，由于缺乏有效的跨部门统筹协同机制，加之政务数据敏感度较高，大量数据被限制在部门内部，难以实现安全合规的流通与共享，从而制约了数据赋能治理的效用最大化。二是技术赋能数字治理不充分，由于数据共享机制不健全，限制了技术对海量数据的整合分析，导致技术对数字治理的赋能未达理想状态。部分数字化平台功能和应用未能充分考虑基层实际需求，重技术更新，轻应用开发，导致使用率低、效果不够理想。由于平台应用功能还不够完善，部分工作仍需线上线下“双轨”运行，一定程度上增加了基层工作负担，使“数字赋能”变成“数字负担”。三是区域数字治理水平差异大，经济发达地区在数字基础设施建设、政务数字化应用、数据共享等方面进展较快，形成了较为完善的数字治理体系。例如，广东省的“数字广东”平台、浙江省的“城市大脑”等，通过整合大数据、人工智能等技术，实现了政务服务的高效化和精准化。而中西部地区或经济相对落后地区，由于财政投入有限、技术人才短缺等原因，数字治理基础设施建设滞后，数据共享和应用能力较弱，导致公共服务水平和治理效率存在明显差距。
数字领域国际合作存在挑战。一是数字鸿沟加剧，某些数字技术发达国家和组织逐步退出已然存在的双多边合作协议，使“超越地区合作层面的全球性数字治理”几乎处于全面停顿状态，又利用数字技术优势发动贸易战、技术战等，阻碍其他国家尤其是新兴科技国家数字技术进步，导致全球数字不平等状况加剧，阻碍国际数字合作。二是技术标准不统一，目前新兴领域的技术标准体系尚未形成，标准治理存在真空地带。以数字技术标准为例，全球尚未形成权威的通用数字技术标准，开展共建“一带一路”数字技术标准合作还涉及大量数据安全、个人隐私保护等方面的标准问题。标准体系的缺位导致数字领域的互联互通面临重大挑战，跨国数字技术标准融合困境不断出现。三是数据安全风险较高，随着数据泄露和网络攻击事件的频发，各国对数据安全和隐私保护的担忧日益加剧。不同国家和地区的数据保护法规存在差异，跨境数据流动可能引发法律冲突和监管难题，随着技术手段的不断升级，数据跨境流动过程中面临的安全问题日益复杂，增加了数据保护的难度。
四. “十五五”数字中国发展建议
（一）推动数字基础设施实现能级跃迁，全面增强其对新质生产力支撑效能
一是构建泛在智联的网络基础设施。有序推进5G-A规模部署，持续提升“双千兆”网络覆盖广度和深度，全面推进IPv6技术创新与融合应用。推动5G网络、千兆网络、万兆网络与园区、工厂、小区深化应用；聚焦低空经济、智能交通、社会治理场景，有序部署移动智联网。加快6G技术研发和标准研制，聚焦海洋、航空、边疆、农村等重点场景，推动低轨卫星互联网创新应用。
二是融入互联互通的算力基础设施。加强算力资源的统筹建设，强化供需对接，减少重复建设和同质化竞争。深度融入国家枢纽节点，积极参与算力大通道建设。深化算力电力协同，推动绿电直供、源网荷储建设，激发绿证活力。加快算力互联互通建设，在有条件的地区建设城市算力网、区域算力网，融入全国算力资源调度体系。
三是加速新技术与行业市场融合发展。深入实施深入实施“人工智能+”等行动，推动新技术以场景为牵引融合发展；鼓励政府部门和国有企业率先应用，以应用带产业；争取各类新技术国家级试点应用基地建设，以试点带动相关产业集群化发展；建立健全人工智能安全监管体系。
四是探索数据基础设施先行先试。聚焦当地优势行业、场景，加快高质量数据集建设。推动数据流通利用设施底座、数据可信流通体系先行先试，积极融入全国数据基础设施互联互通体系。灵活运用数据交易专区、节点等形式，融入全国统一数据要素市场。
五是纵深推进应用基础设施建设。结合载客、农业、文旅、城市治理等场景，有序建设低空基础设施。推动城市信息模型与其他时空基础平台融合建设。有序推动车路云一体化试点建设，重点拓展无人驾驶在园区物流、智慧港口、智慧矿山、智慧农业等场景的应用。通过创新数智赋能，畅通充电桩待机、充电、故障等设备信息，推动公共充电基础设施从“够用”到“好用”转变。
（二）建设制度保障与市场支撑协同联动的数据资源流通体系
全力推进全国一体化数据市场建设，推动数据要素市场化、价值化。提升数据要素供给质量，建立健全数据产权归属认定、权益分配、利益保护制度，激励数据持有主体主动供给数据。提高数据流通效率，加快推进公共数据资源授权运营，构建“国家级-区域级-行业级”三级数据交易市场，鼓励自贸区、国际数据合作园区率先试行数据跨境流动白名单机制。拓展数据资产化应用场景，以公共数据资源开发利用引领撬动各方数据的融合应用，鼓励行业企业、平台企业和数字技术服务企业跨界创新，大力推进“数据要素×”行动，在多领域构建数字化、智能化、融合化标杆性场景应用。强化数据安全保障，建立健全数据安全治理制度，加强数据安全技术研发和应用，完善用户隐私保护机制，强化数据安全监管。
（三）强创新、促融合，做强做优区域特色数字经济
依托新资源新技术带动产业增量，因地制宜打造特色数字产业集群。积极挖掘数据、空域、能源等资源潜力，聚焦人工智能、区块链、物联网等新兴技术创新应用，构建差异化数字产业生态，形成东部地区“高端引领，创新驱动”，中西部地区“资源转化，特色崛起”，东北地区“传统转型，数字升级”的产业梯次发展地图。发挥配套政策“精准滴灌”功能，针对优势产业设立专项发展资金、绘制定向招商地图、设置高效特色专业等，依托飞地园区等模式深化区域协同，推动产业梯度转移及技术资源双向互补。
充分发挥大数据深度赋能作用，分类施策提升数实融合水平。围绕农业、工业、商贸、物流等重点领域，鼓励龙头企业丰富数据采集手段，协同上下游搭建可信数据空间，汇聚生产、流通、销售等全流程数据，依托大数据优化关键流程，共享高质量数据资源，为中小企业提供数据分析服务，实现低成本数字化转型。制定分产业攻坚政策，聚焦核心产业绘制数字化转型画像，针对不同产业链的生产模式、主要痛点、协同特征和价值分布制定差异化转型路径与实施方案，定向配置技术资源与政策支持，提供定制化的技术解决方案与工具包。
（四）打造集约、高效、智能的数字政府
深化数字政府集约改革。强化数字化项目统筹管理，统筹谋划数字政府重大项目，提升新增项目建设水平，建设完善省级政务数字化项目管理平台，开展项目全生命周期在线管理以及各类数字资源集约管理，持续完善配套制度体系建设。推进机关部门非涉密应用系统整合，关停并转同质、低频、低效应用，推动实现“一部门一平台”，开展政务APP评估审查，开放、迁移、归并审查后保留的政务APP，严格管理政务APP开发权限。开展数字政府应用绩效评价，建立评估审查机制，构建以用户体验和业务价值为引领的指标体系和评价模型，形成“评价反馈——问题整改——优化提升”常态化闭环监测机制，推动以评促用、以用促建。推动数字政府集约运维，高标准深化信息基础设施统一运维，持续扩展运维领域，分阶段试点推进政务应用系统集约运维，建立大运维制度规范与标准体系。
建强数字政府数智底座。强化共性基础支撑，完善云网一体化支撑能力，强化资源管理，推动各级各部门数据应编尽编、应归尽归，深化“一数一源一标准”全生命周期治理，完善省级政务数据平台建设，融入全国一体化政务大数据体系，持续强化统一身份认证、电子证照等共性能力支撑，推动跨部门、跨地区互认共享。强化业务应用支撑，统筹协调机关部门应用建设，推进业务应用集成部署、统建通用、多跨融合，以系统化方式开展应用编目、应用发布和应用共享，形成全域可查可用一体化应用目录，支持应用在统一政务服务平台和办公平台发布，促进“一地创新，全省复用”。强化人工智能支撑，统筹构建数字政府训练、推理国产化算力供给体系，集约建设政务通用基础大模型和智能体，打造“AI+政务服务”智能中枢，制定研发应用标准，构建一体化政务大模型服务体系。
提升政务服务水平。长效运营“高效办成一件事”，加强“国标+地标”三张清单系统化管理，因地制宜建立本地区特色“一件事”清单，拓展“一件事”应用领域，开展特定人群、产业发展等“一类事”集成服务，探索推进综合监管“一件事”，建立跨部门跨层级高效协作机制。集约打造线上线下协同服务体系，持续完善省级一体化政务服务平台建设，强化有关业务系统集约整合和互联互通，推动重点事项进驻线下政务服务大厅，合理设置大厅人员、窗口和设备，创新服务模式。深入推进数据报表“只报一次”，持续完善基层“一表通”系统功能，推动实现数据一次采集、多方共享、“最小化”填报，建设企业报表“最多报一次”系统，推动企业数据填报减报表、简表单、降频率。规范提升“一线应答”能力，加强政务服务便民热线与紧急热线、公共事业服务热线对接，统一民意诉求入口，完善热线智能化服务能力。
优化营商环境。优化公共资源一网交易，拓展公共资源交易领域，将资源环境要素交易以及国有企业采购纳入公共资源交易平台体系，深入推进招标投标全流程电子化，提升数智化交易和监管能力，提升区域内、跨区域协同互认水平。加快市场监管数字赋能，完善市场监管综合审批平台功能，对接总局企业跨省迁移登记数据传输系统，高效推动企业跨省迁移登记，建立本地市场监管大数据中心，完善各领域线上监管系统能力，探索构建区域协同的数字监管体系。推进行政执法一体化，整合各条线执法系统，建设完善省级综合执法监管平台，横向覆盖各执法部门，纵向贯通省市县乡，全面归集、共享、利用执法监管数据，创新非现场监管、码上执法、信用执法等模式，推动构建区域内标准互通、结果互认的数字化行政执法协同机制。
（五）打造自信繁荣的数字文化
以新技术、新手段、新模式激活文旅资源，打造自信繁荣的数字文化。优化提升文化云平台的功能结构与服务效能，推动图书馆、博物馆、文化馆、体育馆等场馆智慧化改造，培育云展播、云演艺、云剧场等新业态，构建完善覆盖全域的公共文化惠民服务体系。推动旅游景区、度假区、酒店开发智慧化体验产品，落地推广智能文旅机器人、智能电视、智能客房、智能餐厅、智能停车场等智慧场景，探索打造低空旅游等新型文旅路线，丰富“数字人+旅游”、沉浸式体验等数字化体验新场景，建立线上线下融合的文旅宣传推广矩阵，全力提升本地文化旅游品牌知名度和影响力。围绕非遗项目、代表性传承人、文物资源，建立覆盖全域的文化遗产数据库，运用数智技术推动文化遗产立体化呈现，打造文化遗产智慧化管理和保护方式，探索建设“文化遗产+教育”“文化遗产+消费”“文化遗产+传播”数字化融合模式，实现文化遗产可持续发展。
（六）以数智赋能，促进社会普惠协同
数字赋能公共服务效率提高，助力实现服务普惠化。建强用好智慧教育公共服务平台，推进平台功能完善和深度应用，推进落实“人工智能+教育”试点。深化全民健康信息平台建设，探索AI智能体赋能医疗发展路径，促进医疗、医保、医药多源异构数据跨部门互联互通。加强就业形势研判，强化就业精准帮扶；拓展社保卡应用场景范围，促进省域内以及跨省间社保卡“一卡通用、一码通刷”。深化适老化改造与养老服务平台建设，实现从“基本养老”迈向“品质养老”；打造民政一体化业务平台，推进分散业务系统整合融通。
数字支撑居民服务更加便捷，助力实现生活品质化。加快培育数字消费新型业态，推广自动驾驶汽车、机器人等新型消费终端，发展即时零售、云上经济、直播带货等新型商业形态。促进数字社区和数字家庭联动建设，落实“两办”完整社区建设要求，分级分类推进数字社区建设试点。优化完善公共出行、智慧停车、城乡客运、共享出行等基础服务体系，探索低空出行服务模式。
数字驱动社会治理效能提升，助力实现治理协同化。完善城市运行管理服务平台，深化“一网统管”建设，推动城市规划、建设、管理、运维全过程各环节数据融通，加强城市生命体征监测，推动城市体检与城市更新数据赋能、业务联动。探索基层一体化智慧治理体系，形成基层治理品牌，加快高频数据按需合规回流基层，形成基层数据可有效沉淀、可快速共享的应用服务体系，促进业务协同和上下联动。
（七）深化以智慧治理和绿色发展为导向的数字生态文明建设
加快构建生态环境数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。建立现代化生态环境监测体系，推进中央与地方、各类监测的一体化，建成覆盖大气、地表水、地下水、土壤、噪声、海洋、生态等要素的天空地海一体化监测网络。夯实数据底座，加快推进生态环境数据全量归集与标准化治理，建设全国一体化生态环境大数据平台，整合电力、交通、水利、自然资源、农业农村等多源信息，健全多部门协同推进机制，实现数据汇聚共享、统一赋码，形成“一数一源、一源多用”。深化人工智能技术赋能，依托数字化技术构建“感知-研判-决策-行动”系统模式，打造生态环境人工智能创新应用，实现生态环境治理从单点数字化向全流程智慧化转型。
（八）技术安全双轮驱动，优化内外协同发展环境
加快构建高水平数字化创新体系，筑牢可信可控的数字安全屏障。一方面，要充分发挥新型举国体制优势，集中力量攻克关键核心技术瓶颈，坚持以市场需求为牵引，着力推动企业、高校、科研院所等多元主体协同联动，打造若干跨域集成、能力互补的创新联合体，并持续强化高水平人才的引进、培育与激励；另一方面，应紧密契合数字中国发展中新场景、新应用带来的安全需求，加快细化并落实数据分类分级管理制度，加大对量子通信加密、零信任安全架构、智能威胁感知与检测等前沿技术的研发投入力度，积极支持领军企业牵头组建创新联合体，与科研机构开展联合攻关，全面提升技术免疫与防御能力。
立足国内治理与全球合作双轮驱动，构建高水平数字治理体系与国际竞争新优势。一方面，应强化顶层设计，构建跨部门、跨层级的数字治理协同机制，着力打通数据壁垒，实现数据的无缝流转与业务的高效协同。同时，面对新兴数字领域，需加快建立涵盖规则制定、定期评估与动态调整的治理体系，确保政策法规与数字技术的创新发展相适应；另一方面，须深化在全球数字治理中的参与力度。组建专业化团队深度参与联合国、世界贸易组织（WTO）等多边框架下的数字规则谈判，积极贡献中国方案。此外，持续深化“数字丝绸之路”建设，与共建国家携手推进数字基础设施互联互通，大力促进跨境电商、智慧城市、数字贸易等领域的务实合作，共同开拓发展新空间。
五. “十五五”数字中国领域服务能力
华信咨询设计研究院有限公司成立于1984年，总部位于浙江杭州，是全国首批六家甲级勘察设计单位，具备咨询设计、信息安全、系统集成、涉密及工程施工等领域的顶级资质，长期致力于新基建及数字化改革等多领域的研究、咨询、设计、实施及运营，向国家部委、地方政府和大型企业单位提供全生命周期服务，在数字中国多领域已完成数项行业标杆项目，致力于成为国内一流的新一代数字化工程服务及综合智慧服务商。
（一）规划咨询服务能力
公司拥有一支超200人、专注于数字基础设施及城市数字化建设运营全生命周期的规划咨询团队，为政府及企业客户提供精准的政策解读和行业洞察、科学的战略规划和决策支持、专业的投建采营维管理咨询、系统的数字化转型咨询、全面的组织队伍培训咨询和闭环的绩效评价服务。
聚焦数字中国建设的核心业务，围绕数字基础设施、数据要素以及数字技术与五位一体深度融合应用，积累最佳实践经验，为政府及企业客户提供顶层设计、专项规划、课题研究、项目咨询、建章立制等多元化咨询服务。
图1 数字中国规划咨询总体能力视图
（二）项目交付案例清单
“十四五”期间，华信签约智慧城市、数字基础设施、数据要素、数字政府、数字经济等领域的项目数量超过200个，省、市、县、乡以及园区均有分布。部分典型项目交付案例如下。
表1 数字基础设施领域典型项目交付案例
| 序号 | 项目名称 | 客户名称 |
| 1 | 浙江省数据中心十四五规划布局方案 | 浙江省发改委 |
| 2 | 全国一体化大数据中心长三角国家枢纽节点建设方案 | 浙江省发改委 |
| 3 | 浙江省人工智能及算力发展行动方案 | 浙江省发改委 |
| 4 | 浙江省推动数据中心能效提升行动方案（2021-2025年） | 浙江省发改委 |
| 5 | 浙江省算力多云调度平台建设及运营方案研究 | 浙江省发改委 |
| 6 | 浙江省算力强基工程实施方案 | 浙江省发改委 |
| 7 | 浙江省数字基础设施“十五五”规划研究项目 | 浙江省经信厅 |
| 8 | 2025年沿海新型基础设施建设规划咨询 | 浙江铁塔 |
| 9 | 全国一体化算力网络宁夏国家枢纽节点建设方案 | 宁夏回族自治区发改委 |
| 10 | 甘肃一体化大数据中心示范工程申报方案 | 甘肃省发改委 |
| 11 | 青海数据中心发展规划 | 青海省发改委 |
| 12 | 广西自治区数据中心十四五规划 | 广西壮族自治区发改委 |
| 13 | 辽宁省数字中心发展规划 | 辽宁省发改委 |
表2 数据要素领域典型项目交付案例
| 序号 | 项目名称 | 客户名称 |
| 1 | 浙江省数据要素、领域大脑等理论研究项目 | 浙江省数据局 |
| 2 | 国内外公共数据全生命周期治理外部对标总结报告 | 浙江省数据局 |
| 3 | 宁夏创建数据要素综合试验区可行性研究 | 宁夏回族自治区发改委 |
| 4 | 杭州市数据流通交易顶层设计咨询服务项目 | 杭州数据交易所 |
| 5 | “汉数通”数据流通交易基础设施项目设计及全过程造价咨询服务 | 武汉数据集团 |
| 6 | 2024年数据要素市场化推进及数据产品规模发展研究项目 | 中国电信集团 |
| 7 | 海南数据产品超市标准体系研究 | 中国电信集团 |
| 8 | 数据要素流通规范研究项目 | 浙江电信 |
| 9 | 数据要素可信空间建设项目可行性研究报告编制 | 长沙数字集团 |
| 10 | 蚂蚁密算数据可信流通平台资金申请报告 | 支付宝 |
表3 城市数字化转型领域典型项目交付案例
| 序号 | 项目名称 | 客户名称 |
| 1 | 数字浙江行动方案 | 浙江省数据局 |
| 2 | “数字宁夏”一体化改革创新总体方案项目 | 宁夏回族自治区发改委 |
| 3 | 兵团数字化高质量发展研究报告编制 | 兵团数据局 |
| 4 | 数字杭州建设“十五五”规划 | 杭州市数据局 |
| 5 | 数字阿克苏“十五五”规划项目 | 阿克苏数发局 |
| 6 | 第一师阿拉尔市“十五五”数字师市发展规划 | 第一师数据局 |
| 7 | 密云区十五五时期智慧城市建设发展规划 | 密云区政数局 |
| 8 | 湘江新区新型智慧城市和数字政府建设顶层规划 | 湘江新区管委会 |
| 9 | 资阳临空经济区智慧城市顶层规划 | 临空经济区管委会 |
| 10 | 兵团数字政府建设专项行动计划编制服务 | 兵团数据局 |
| 11 | 海南省“十五五”高新技术产业发展规划 | 海南省工信厅 |
| 12 | 兴安盟推进数字产业化产业数字化三年行动方案 | 兴安盟发改委 |
编写人
崔文昌，华信咨询设计研究院有限公司市场与战略所所长，注册咨询师、高级经济师。
周校培，华信咨询设计研究院有限公司主任咨询师。
莫思佳，华信咨询设计研究院有限公司高级咨询顾问。
杨俊，华信咨询设计研究院有限公司咨询顾问。
章中泽，华信咨询设计研究院有限公司咨询顾问。范恬盈，华信咨询设计研究院有限公司咨询顾问。余柯蓉，华信咨询设计研究院有限公司咨询顾问。
审核人
朱敏，华信咨询设计研究院有限公司咨询院院长。
张燕，华信咨询设计研究院有限公司咨询院总咨询师。
华信设计介绍
华信咨询设计研究院有限公司成立于1984年，总部位于浙江杭州，是中国通信服务的全资子公司。公司一直致力于通信、建筑、网信安全及行业信息化的研究咨询、设计与实施。作为国家级高新企业，综合实力位居全国同行前列，连续8年获住建部全国工程勘察设计企业勘察设计收入前50。
公司设有咨询研究院，是国内领先的信息化领域管理咨询机构，拥有近二百人的咨询团队，利用丰富的信息化行业知识和科学的分析决策模型，致力于为国内外政府机构、事业部门、电信运营商及各行业企业的战略谋划、投资决策、组织运营、管理提升、机制改革、数字化转型等提供一揽子解决方案。具体包括：
（1） 战略与市场咨询：为国内外政府和企业提供发展战略规划、商业计划、经营分析、产品管理、渠道管理、精准营销、服务体验、智慧运营和新媒体运营等方面的管理咨询服务。
（2） 组织与人力资源管理咨询：为企业提供人力资源发展战略、组织架构与岗位设计、专业人才配置与发展、绩效和激励体系优化、人力资源智慧化解决方案等方面管理咨询和培训服务。
（3） 运营管理咨询：为企业提供运营流程的设计与优化、运营管理体系设计及优化、智慧运营解决方案等方面的管理咨询服务。
（4） 供应链管理咨询：为政府和企业在采购、物流、供应商、质量管理领域提供政策研究、发展规划、流程优化、管理提升、实施改进、信息化平台设计、大数据应用研究等方面的管理咨询服务。
（5） 项目管理咨询：为政府和企业提供项目管理流程、项目管理制度体系、项目管控体系建设方面的管理咨询服务。
（6） 财务与投资咨询：为企业提供财务及投资规划、投资并购、投资决策及后评价、项目绩效评价等方面管理咨询服务。
（7） 内审、内控与风险管理咨询：为企业提供内部审计、效益审计、内控手册修订、内控流程优化、内控有效性评价、全面风险管理、重大风险分析等方面的管理咨询服务。
（8） 新兴领域行业咨询：为政府和企业提供新兴领域行业在IDC、云计算、物联网、大数据、5G、卫星等领域的资源规划、行业洞察及对标、产品建设、运营推广等发展策略咨询，提供纵向布局垂直行业一体化解决方案。
（9） 信息化解决方案咨询：为政府、行业、协会、企业、园区客户提供细分行业的信息化项目建议书、可行性研究报告、信息化顶层设计信息化行动或实施方案、数字化转型方案、信息化解决方案编制等专项咨询服务，并提供横跨项目立项、采购、建设、验收的全过程咨询服务。
来源：华信咨询设计研究院有限公司
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