数字政府绩效如何评价?——基于公共价值的数字政府绩效评估:理论综述与概念框架

数字政府是实现国家治理体系和治理能力现代化的新型政府形态,处于起步阶段的数字政府绩效评估回应和强化了政府治理的技术和经济效益导向,弱化了政府的公共属性,以公共价值为基础的政府绩效评估体现了新型政府形态的内在规律性。

首先厘清了公共价值的发展理路,辨析了何为公共价值和如何创造公共价值,之后呈现了国外以公共价值为核心的数字政府绩效评估发展脉络:以公共服务为核心的评估和以政府网站建设为核心的评估。

最后构建了以公共价值为基础的数字政府绩效评估的概念框架,将我国的数字政府划分为数字行政、数字服务、数字公民和数字社会四个维度,并依据公共价值的行为性、公民性、服务性和社会性,细化了数字政府在上述四个维度中的测量指标,进一步发掘了数字政府在改善治理质量方面的潜力。

一、研究背景与问题的提出

数字政府(相近概念也称为电子政务、电子政府)通常指政府通过使用信息通信技术提供信息和服务,并在这一过程中简化行政程序、提高执政能力和民主化程度的治理模式。虽然部分学者对数字政府与电子政务的概念进行了区分,例如,鲍静等学者提出数字政府与电子政务的区别是不同发展阶段间的差异,两者在技术、结构和职能上存在诸多不同。但是在更多情况下,数字政府与电子政务两个概念因其内涵的相似性而经常被交互使用。例如,黄璜等学者指出,数字政府与电子政务的含义基本相似,从电子政务到数字政府反映的是作为政策实践的演进历程,两个概念都是对特定历史时期的政策目标、任务和手段的概括与总结,两者的区别只是在使用的学科背景和使用环境上各有侧重

本文认可数字政府与电子政务之间的通用性,不严格区分数字政府与电子政务的概念区别,这也不是本文的研究目的所在。

从“三金工程”到“政府上网工程”“两网一站四库十二金”规划,再到如今的“互联网+政务服务”,我国的数字政府建设经过三十余年的发展实现了从被动公开信息到主动提供服务的质性转变。

近些年,为了推动数字政府发展,在政策文件层面,“十三五”规划细化了数字中国建设的路线图和时间表;党的十九大高度重视信息化发展,加强顶层设计、总体布局,为数字中国建设指明了发展方向;随后召开的十九届四中全会首次在中央文件层面正式提及数字政府概念,要求加快推进数字政府建设;刚刚开启的“十四五”规划进一步要求加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。

与政策文件相对应,在实践层面,政府先后推行了“互联网+政务服务”技术体系建设工作、进行全国政务一体化平台建设、“一网一门一次”服务改革、明确电子政务质量评估要求、实施政务服务“好差评”制度等措施。目前,上海“一网通办”、浙江“数字政府改革”、广东“粤省事”、安徽“皖事通办”等创新经验已成为数字政府建设的生动实践。

《2020联合国电子政务调查报告》数据显示,我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948,排名比2018年提升了20位,实现了历史性跨越,达到全球电子政务发展“非常高”的水平。其中,作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059,指数排名大幅提升至全球第9位,国家排名位居第12位,在线服务达到全球“非常高”的水平。这些数字说明,我国的数字政府建设取得了显著成绩,已经成为带动信息化发展、拉动数字经济、数字中国建设的动力和示范。

在2020年突发的新冠疫情中,政府更是通过数字治理提升了抗击疫情的手段和能力,在疫情监测、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥了重要的支撑作用,再次彰显了数字政府的巨大价值。

在国家治理能力和治理体系现代化的总框架下,随着数字政府建设的持续推进,在各项投入源源不断地流向数字政府硬件和软件的同时,其所产出的价值也急需科学评估。2020年是“十三五”规划的收官之年,数字政府建设作为“十三五”规划中信息化工作的重中之重,理应加强和重视对其的绩效评估。虽然各地的数字政府建设实践正如火如荼地进行,但是有关数字政府绩效评估的研究还处于起步阶段,还存在诸多有待完善的地方,尤其在评估指标的选取上,倾向于以经济效益为核心,超越经济效益之外的目标被忽略或浅尝辄止。

经济效益是私人部门的最终价值追求,而政府作为公共部门其所追求的最终目标应该是公共利益,两部门在价值取向上的差异使得二者在绩效评估指标选取上应有不同的偏重。对政府而言,过度追求经济指标不仅偏离了政府自身的组织属性,客观上也制约了数字政府建设的进一步发展。为了实现以评促建、以评促用的目的,急需构建一个具备多维价值属性和组织属性的评估指标体系。

公共价值为上述问题的解决提供了答案。一方面,公共价值作为政府施政的价值目标体现了政府作为公共部门的行为特征,通过公共价值政府能够最大限度地满足公众的需求和愿望;另一方面,公共价值为评估数字政府绩效提供了准则,它可以从多个维度审视数字政府绩效,既包含传统公共行政中的合法性、信任等维度,也包含新公共管理中的效率和绩效等维度。故此,本文选择从公共价值这一视角来评估数字政府绩效,结合Heeks的电子政府领域划分,构建了一个基于公共价值的数字政府绩效评估概念框架,探讨如何通过数字治理来创造公共价值。本文聚焦如下两个关键问题:基于公共价值的数字政府绩效评估研究现状如何?我国的数字政府建设应该产生什么公共价值?

二、理论回顾与文献综述

(一)公共价值:公共行政学理论的新发展

公共行政学主要经历了两个发展阶段:传统公共行政阶段和新公共管理阶段。20世纪末21世纪初,新公共管理的支配地位开始遭受冲击。在变革政府管理方式和进行政治重建的呼声下,公共价值的概念被提出。经过二十余年的争论,越来越多的学者开始认同公共价值。2012年,美国《公共行政评论》出版了“公共价值”特刊,并于2014年对公共价值进行了专题讨论。学术界围绕如何定义公共价值和如何创造公共价值两个关键问题掀起研究热潮。

⒈如何定义公共价值

如何定义公共价值是公共价值理论发展与创新的前提。20世纪90年代中期,美国哈佛大学Moore教授首次提出了公共价值的概念。Moore重新定义了公共管理者的职责,将公共管理者看作有助于社会寻找和创造公共价值的角色,并指出私人管理者的目标是创造私人(经济)价值,而政府机构的目标是创造公共(社会)价值,公共资源理应被用于增加价值[7,8]。Moore的研究直接推动了学界对公共价值的关注,公共价值的概念由此开始从不同的角度拓展开来。Kelly等人从公共服务的视角出发,将公共价值定义为政府通过服务、法律法规等行为所创造的价值,公共价值被看作公共服务的最终目标和有效途径。Bryson用“效用”来解释价值,将公共价值阐述为不同利益相关者在决策过程中所共同创造的效用,并分析了这种效用对利益相关者行为与关系的意义。Rosenbloom则探讨了公共价值概念的动态性,指出公共价值的概念不是一成不变的,它会随着社会和政治条件的变化而周期性地变化。在国内学者中,胡敏中认为公共价值存在于公众的生产和生活之中,是同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众(公众、民众)需要所产生的效用和意义;王学军等人强调公共价值概念的核心在于传递公共精神和增进公民福利。

还有部分学者基于概念研究又超越概念研究,将公共价值上升为继传统公共行政和新公共管理之后的最新范式。Stoker在定义公共价值范式时提出了四个关键命题——公共干预、广泛的利益相关者、开放合作的方式以及积极有效的学习方法,他认为随着网络治理、合作治理等理论的兴起,传统公共行政和新公共管理已经不能够解决多元治理中面临的问题,而公共价值则能够通过动态的网络治理实现公共价值和公共服务目的。随后,在Stoker等人研究的基础上,O’Flynn从公共利益、管理目标、绩效目标等七个方面总结了新公共管理范式和公共价值范式的主要区别,并指出公共价值管理在公共服务的本质、公共管理者的作用以及民主程序的贡献等方面都优于新公共管理[15]。

何艳玲提炼了公共价值范式的基本主张,包含关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位民主与效率的关系,以及全面应对效率、责任与公平问题。在最近的范式比较研究中,Bryson认为公共价值的出现为复杂公共问题的解决提供了新的有效的方法,他将公共价值称为最新的公共管理运动,指出公共价值在人性假设、公共物品、关键目标、实现政策目标的机制、公共管理者角色、对民主过程的贡献等方面都超越了传统的管理范式,Bryson的研究也再次肯定了公共价值在跨部门合作中的巨大潜力。

⒉如何创造公共价值

如何创造公共价值涉及两个方面的内容:一是创造什么样的公共价值,即创造的内容;二是由谁创造公共价值,即创造的主体。

创造什么样的公共价值本质上是公共价值的分类问题。既有的公共价值的类型学研究相对分裂,在公共价值的分类上存在多样性。例如,Benington指出公共价值是一个集合了经济、政治、社会的价值概念,它超越了市场范畴,因此至少应包含经济价值、政治价值、社会文化价值和生态价值四种价值形态[18]。Kernaghan以政治学为学科背景划分了公共价值的四种类型——道德伦理价值、政治民主价值、专业价值和公民价值,并指出对公共价值的分类是评估政府行为、定位问题与改进政府治理的重要标准[19]。Meynhardt从心理学的角度出发,将公共价值划分成四个主要维度:伦理道德价值观、享乐主义价值观、功利主义价值观以及社会政治价值观[20]。王学军等人基于公共价值的研究路径,区分了结果主导的公共价值和共识主导的公共价值,强调了不同类别公共价值对公共行政的作用[21]。还有学者探讨了社会中的公共价值存量,构建了一个公共价值体系结构,列出72种公共价值清单,据此将公共价值划分成七大类别[22]。

不同于类型研究上的分散,现有文献在公共价值创造主体上的研究相对一致,认同公共价值是由诸多利益相关者共同创造的。例如,Benington等人对Moore的“战略三角形”模型进行了修正,指出公共价值成果并非仅由公共部门创造,它可以由私营部门、志愿部门和非正式社区组织等创造,多元参与者在参与的过程中遵循一定的行动逻辑,其中政府的作用就是利用国家、市场和民间社会的权力与资源实现公共价值目标[23]。还有部分学者从领导力的视角出发,重点关注公共管理者在创造公共价值中的角色作用。例如,Crosby等人研究了公共价值创造与公共部门领导类型之间的关系,研究发现创新型领导在解决公共价值创造过程中的复杂问题时更具优势[24]。Brown等人也通过实践研究发现,更具改革精神的领导更有能力解决创造公共价值过程中的障碍问题[25]。此外,公众这一公共价值参与主体也广受重视,Nabatchi就探讨了八种公众参与模式对公共价值创造的影响,结论是公共价值的创造离不开公众参与,公众在解决基于价值观的公共政策争议中扮演了极为有意义的角色[26]。

通过文献梳理不难发现,如何定义公共价值解决的是公共价值的基本理论内涵和来源问题,是基础的铺垫性研究,这一研究主题在与传统管理范式的比较中确定了公共价值的地位。遗憾的是由于公共价值理论的复杂性、抽象性、开放性以及研究的分散性与碎片化,现有文献尚未就公共价值的核心概念达成共识。如何创造公共价值是基于公共价值范式所进行的实践探索,意在加强公共价值的实用性,但不少基于实践的案例研究仅停留在实践表面,未触及实践背后的制度设计和本土化问题。本文的公共价值概念服务于本文的研究目的,基于公共管理的学科背景,可将其界定为政府行为给自身、公众和社会所带来的价值总和。

(二)基于公共价值的数字政府绩效评估研究

近些年,在支持信息通信系统的政府改革背景下,公共价值理论已经越来越多地被应用于评估数字政府绩效,日益增多的数字政府实践也为该主题的研究提供了素材支撑。该主题现有研究成果丰富,学术争鸣激烈,大致形成了两条脉络:以公共服务为中心的绩效评估和以政府网站为中心的绩效评估。

⒈以公共服务为中心的绩效评估

该脉络围绕公共服务这一核心展开,重点关注数字政府是否优化了公共服务质量,进而有效提升了公众满意度。以下几个评估框架代表了该主题研究的核心成果:

第一,Kearns的评估框架。Kearns认为,要评估数字政府的公共价值首先要明确公共价值的来源,为此,Kearns采纳了Kelly等人的公共价值来源研究,开发了一个评估框架,该框架包含的三个维度分别是高质量的服务、公众所期望的结果和公众对公共机构的信任[27](参见图1)。Kearns的评估框架详细阐述了公共服务这一维度,认为政府只有通过提升公共服务提供的质量才能够产生公共价值,从而令公众满意。

640-42

第二,Heeks的评估框架。Heeks扩展了Kearns框架中的二级测量指标,例如,信息提供的水平、电子政务的使用程度、服务的可用性、用户满意度、电子政务服务的成本效益,等等[28]。Heeks的研究重点阐释了每个测量维度中二级指标的数据收集方法和测量方法,大大提高了Kearns评估框架的可操作性。此外,Heeks还提出了电子政府价值链的概念,揭示了公共价值创造的动态过程。

第三,Karunasena和Deng的评估框架。Karunasena和Deng在研究发展中国家数字政府的绩效评估上有重要贡献,他们在Kearns所提出的价值评估三维度基础上增加了一个新的维度——公共组织的有效性(参见图2),并运用结构方程模型(SEM)验证测试了该评估框架的有效性[29,30]。Karunasena和Deng提供了一个更为全面和更具操作性的公共价值评估框架,该框架得到了众多学者的认可。

640-44

⒉以政府网站为中心的绩效评估

该评估发展脉络更为关注数字政府网站,主要以政府网站服务质量、硬件与软件系统质量为评估对象。代表性研究如下:

第一,Golubeva的评估框架。Golubeva通过关注数字政府网站的开放性、可用性、透明度、互动性,以及用户导向等维度来评估俄罗斯政府门户网站的公共价值[31](参见图3)。

Golubeva的框架强调了政府门户网站在提供公共服务中的重要性,他认为政府门户网站是为整合不同区域的政府信息资源而开发的,因此,政府门户网站应该为公众和社会组织提供高水平的交互平台,并且能够为公众提供一站式信息和服务。政府通过提供高质量的公共服务促进政策结果的实现,而良好政策结果的实现又将进一步提升政府的公信力,以此形成一个良性循环。

640-47

第二,Scott的评估框架。Scott基于DeLone和McLean的信息系统(IS)成功模型,从用户的角度出发,创建了一个基于公共价值净收益的评价模型,该模型确定了三个基本的公共价值净收益集群——公共服务的效率、公共服务的有效性和改进的社会民主,并将这三个集群操作化为政府网站的系统质量、信息质量和服务质量[32](参见图4)。随后Scott运用此模型评估了美国政府网站的公共价值,验证了模型的有效性。

640-45

第三,Sterrenberg的评估框架。Sterrenberg等人进一步扩展了Scott的公共价值净收益框架,基于原先的三个价值集群增加了社会质量价值集群[33]。Sterrenberg认为社会质量是电子政务公共价值的重要组成部分,因为社会质量指标在政府环境中很重要,涉及宪法和规范等诸多因素,包含了社会凝聚力、社会经济安全、社会包容等重要价值。

除了以上使用广泛和较具代表性的框架外,还有部分研究也获得了诸多关注。例如,欧盟委员会将数字政府的绩效归纳为组织价值、政治价值和用户价值三种类型[34]。Luna等学者从国家竞争力指数、政府效率指数以及电子政务门户中的交易数量三个方面衡量了国家层面的电子政务公共价值[35]。Bonina和Cordella提出两种评估电子政务的公共价值,与管理相关的公共价值(效率、效能和任务的执行)和与民主相关的公共价值(公平、公正和诚实)[36]。

上述基于理论或实践的研究,引发了对数字政府建设更为复杂的思考,对数字政府的实施和成功具有重要意义。但这些框架本身也并非完美无缺,例如,Kearns的框架太过宏观,没有说明如何测量结果和信任这两个价值维度;欧盟委员会的评估框架缺乏灵活性,没有考虑到数字政府的社会影响;Golubeva的方法只关注了数字政府的供给侧;而Scott等人的评估框架更多关注的是数字政府的成功因素,而非从公共价值视角出发考虑。不管怎样,这些框架对于我国的数字政府公共价值评估具有重要的借鉴意义,但因文化、体制、发展水平等各方面的差异,还需要基于本国国情开发一个更具适应性的评估框架。

(三)国内数字政府绩效评估研究

近年来,国内不少学者开始创新性地提出各种数字政府绩效评估模型。包国宪和王学军构建了一个以公共价值为基础的宏观政府绩效治理模型,并对模型中政府绩效的价值建构、组织管理和协同领导系统等主要内容进行了阐述[37]。王益民从数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度、数字公众参与度和数字技术使用度等方面构建了一个宏观的数字政府评估体系[38]。潘文文和胡广伟从闭环管理视角出发构建了“电子政务工程项目绩效评估一体化模型”,提出一套面向“事前-事中-事后”闭环管理指标体系[39]。寿志勤等学者从价值理念、资源整合、组织制度、运行规制等视角,阐述了电子政务服务整体绩效管理模式重构的途径与方法[40]。费军和余丽华以服务型政府建设为导向,提出了一套公共服务理念下的电子政务绩效评估指标体系,并在此基础上应用模糊层次分析法建立了电子政务绩效综合量化评估模型[41]。此外,一些第三方评估机构也积极与政府部门开展合作,在绩效评估方面进行了有益的尝试,积累了不少实践经验。例如,国脉互联从政府信息公开体系、网上办事服务、互动交流、网站设计和新媒体以及新技术应用等方面对政府网站进行评估;中国软件评测中心从政府信息公开、在线办事、公众参与和网站设计四个方面进行评估。

然而,国内数字政府绩效评估研究的显著特点是:首先,在评估内容上,以政府网站为主,即将政府网站作为绩效评估重点,把政府网站质量评估等同于数字政府绩效评估然而,政府网站只是数字政府建设的一个方面,并不能完全涵盖数字政府的范畴,这也导致现有评估内容相对单一,无法真实反映数字政府建设的价值全貌。而由政府网站评估所引发的政府网站评比、排名,则容易误导数字政府建设。其次,在评估方法上,倾向于复制私人部门的做法,专注于诸如投资回报、成本降低等经济效益措施。而公共部门经常包含超越经济效益的目标,如政治目标和社会目标。当政府采用私人部门的评估方法时,超越经济效益之外的绩效目标往往被忽视。最后,在视角选取上,除了包国宪和王学军,其他以公共价值为视角的绩效评估研究还比较少见。而包国宪和王学军基于公共价值所提出的框架,更倾向于宏观层面的政府绩效治理架构,而非操作层面的政府绩效评估,并且他们的研究也未考虑到数字时代这一绩效评估的重要背景。综上所述,本文尝试在文献梳理的基础上,以公共价值为理论基础,结合我国数字政府的建设实践,构建一个具有多维价值属性和时代特色的数字政府绩效评估概念框架,以期为该领域未来研究的深化与发展提供支撑。

三、数字政府绩效评估概念框架的构建

(一)数字政府的领域划分

数字政府是一个前所未有的浩大工程,覆盖面非常广泛,它不仅是信息化的范畴,更是政府能力建设的治理范畴[42],因此,要评估数字政府的绩效首先需要明确数字政府所涵盖的内容和领域。Heeks认为,电子政府主要涵盖三大领域:电子行政(e-Administration),电子公民•服务(e-Citizens/e-Services),以及电子社会(e-Society)[43](参见图5)。电子行政涉及改善公共部门的内部运作,用于管理任务的自动化和计算机化,以及实现内部流程、部门和职能之间的战略联系。电子公民/服务涉及政府与公众之间的关系,公众从政府获得服务,而政府则在提供服务的过程中获得合法性。电子社会涉及公共机构与其他机构之间的关系,包括其他公共机构、私营部门服务提供者、非营利组织和社区组织,以及民间社会机构之间的关系。Heeks对上述电子政府三大应用领域的内容进行了详细阐述,同时指出,这三个应用领域是重叠的,各领域之间不是独立存在而是相互作用的,并且随着电子政府的发展,三个领域之间的重叠现象将越来越明显。Heeks所提出的电子行政、电子公民/服务以及电子社会三个领域,其实分别指代了三种关系,即政府组织内部之间的关系、政府与公众之间的关系,以及政府与外部环境之间的关系。Heeks认为在采用公共价值视角对电子政府进行绩效评估时也需要涵盖上述三种关系。

640-46

(二)公共价值测量指标的选取

实现对公共价值的测量是研究公共价值的关键任务之一,因为缺乏评估和测量,既无法实现对公共管理过程的量化认识,也无法发挥公共价值对于公共管理实践的指导作用。本文对公共价值测量文献进行内容分析后发现,现有数字政府公共价值测量指标主要集中在以下四个维度,每个维度的关键指标见表1。

640-43

根据文献梳理,表1列出了数字政府公共价值评估的测量指标,因为未能紧密结合公共价值的意涵进行维度划分,造成了指标间的交叉和混乱,在测量的内容上常常只言一方,顾此失彼。对此,本文认为,由于公共价值的核心内涵具有丰富性和多层次性,所以对其进行整体测量或冠以指标化在逻辑上是行不通的,需围绕公共价值的核心内涵进行分维度的测量。通过文献回顾,综合不同学者的定义,本文提炼出了公共价值四个方面的属性:行为性、公民性、服务性和社会性。

第一,公共价值的“行为性”。公共价值蕴含在政府公共行政过程之中,政府在积极履行公共责任的过程中,为获得良好的政府绩效和公共产出最大化所采取的行为反映的就是公共机构的公共价值追求过程。因此,对公共价值“行为性”的测量实际上就是对政府行为的测量,而对政府行为的测量则主要通过成本、效率、效益、回应性、责任性等绩效指标来实现。

第二,公共价值的“公民性”。公共价值的“公民性”有两个方面的示意,一是政府在追求公共价值的过程中应该保障公民享有的权利和利益,例如,保障公民对公共事务的参与权;二是公民在参与公共价值创造的过程中应努力提升自身的公民品格和公民精神,追求学习与进步,关怀整体社会福祉。因此,对公共价值“公民性”进行测量也应涵盖公民参与、公民自主学习等方面的内容。

第三,公共价值的“服务性”。公共价值以公民的集体偏好为依托,而公民集体偏好的本质反映的就是公共服务。因此,测量公共价值必然要包含对政府所提供的公共服务的测量,具体涉及服务有效性、及时性、公平性等指标。

第四,公共价值的“社会性”。政府在追求公共价值的过程是对整个社会的资源进行最优分配,不可避免会产生对整个社会有贡献的价值,这些价值主要体现在信任、社会凝聚力、社会民主、对可持续发展的关注等指标上。上述公共价值的四个属性,维度清晰、界限明确,体现了公共价值的多元性特征,构成了对公共价值的整体测量体系。

(三)公共价值测评指标

综上,结合公共价值的意涵与属性以及我国数字政府的领域划分(参见图6),并借鉴现有文献中的测量指标,阐述我国数字政府的公共价值评估指标。

640-48

 

⒈数字行政——公共价值的“行为性”

数字行政领域的主体是政府,即数字政府建设所带来的政府内部结构、流程和效率的改善。根据Benington和Moore的观点,运行有效的公共组织可以创造公共价值,数字政府建设实现了政府内部由传统的手工作业到智能智慧的转变、政府管理由封闭到开放的转变、政府治理理念由管理到服务的转变[44]。因此,数字行政维度的公共价值可以通过以下几个指标来测量:

第一,行政效率。行政效率是行政时效、费用和成果的定量分析,是政府运作产生的收益多于生产成本的方式。数字政府通过重新设计行政程序、整合服务来实现政府行政效率的提升。在这一过程中,信息实现了在不同的政府部门之间更快捷、更容易地流动,减少处理时间,疏通文书工作的瓶颈,并消除冗长、官僚和低效的审批程序,提高任务处理的速度和准确性,从而提高政府内部效率[45]。

第二,行政成本。数字政府的使用和推广可以通过削减财务成本或时间成本来提高投入产出比。政府内部广泛使用信息通信技术,可以减少行政运行成本,尤其是减少人力成本和信息处理成本,从而有助于缓解政府支出庞大的问题。近期正在开展的“一网通办”就为提高行政效能、降低行政成本开辟了新路径[46]。

第三,政府透明度。政府透明度指数字政府的公开性和开放性程度,即政府在多大程度上及时披露其决策过程、程序以及绩效信息[47],通常涉及政府能否及时公开信息、开放公共数据和及时反馈公众的问题。数字政府可以通过线上方式披露各种信息,例如政府可将相关信息推送到多个电子渠道,使公众能够随时随地接收信息,也可以在公共政策的制定过程中进行线上公众咨询,提高公共政策的透明度。总之,政府数据和信息在互联网上公开是否及时、全面、客观和准确,时间上是否定时,机制上是否有保障,这些都是政府透明度测量的关键点。

第四,政府回应性。政府回应指数字政府是否能对公众提出的诉求及时作出反应、积极解决公众反映的问题,并能够定期主动向公众征询意见、解释政策和回答问题[48]。已有研究发现,数字政府能够比传统政府组织更加积极地顺应公众的要求、回应公众的意见,在回应率、回应速度和回应内容质量等方面都超越了传统政府组织[49]。此维度可以通过分析政府对公众网络问政的回应行为来测量。

第五,各级政府之间的协作关系。数字政府建设所引入的信息通信技术为不同政府机构之间的伙伴关系和协作创造了机会。信息通信技术将各级政府的各部门连接起来,模糊了政府机构内部的界限,实现了政府在信息化领域组织边界的突破,破除了各级政府之间跨部门、跨层级协作的障碍。因此,这一维度可以通过测量政府部门在横向和纵向两个维度上的合作关系来实现。

⒉数字公民——公共价值的“公民性”

数字公民涉及数字政府建设对公众以及政府和公众之间关系的影响。纵观美国、英国等发达国家的数字政府实践,无一例外地强调了以公众为中心的基本原则。同样,在我国“一切以人民为中心”是党和政府治国理政的基本方略。可见,数字政府建设不仅是政府的事,更是公众的事,在这一过程中需要公众的力量、公众的参与和公众的信任。据此,数字公民这一维度主要包含以下三个测量指标:

第一,公众参与。数字政府通过数字化、网络化的方式方便了公众对公共事务或公共政策制定的参与和讨论,促进了民主政治及民主行政的发展。公众积极参与数字政府建设,在广泛获取和使用政府数据的过程中,既能够充分发挥政府数据的价值,又可以为政府决策提供更丰富的动态数据资源,如公众对现有管理问题的反馈,有关某项制度的评价和意见等,这些数据信息对于科学决策具有重要意义[50]。这一维度可通过公众是否经常参与网络民主平台、民意收集与回复机制、民意信息库和政府施政知识库等行为来测量。

第二,公众自我发展。随着互联网和移动电子设备的迅速发展和普及,公众在享受这些新兴科技所带来的便利和好处的同时,也承担了一个数字公民的权利与义务[51]。政府在推动数字政府建设的过程中,也促进了公众自身的发展,尤其是公众数字素养的培养。数字政府背景下公众的自我发展,一方面可以通过公众为适应数字政府建设所进行的有意识的自我提高和自我控制计划来衡量,如规范数字社会行为、维护数字社会秩序等,另一方面也可以通过政府为公众开展的相关培训计划来衡量,例如数字学习活动等。

第三,公众信任。这里的信任是指公众对数字政府推行的网上交易的看法和评价,即公众对数字政府提供的网上公共服务交付的信任。信任是政府与公众网上公共服务交易成功与否的关键所在,虚拟的线上交易相比于线下更加离不开信任的维护,没有信任这个基石,利用互联网进行公共服务交易就无法顺利建立[52]。这一维度可通过公众对数字政府网上渠道传播信息的可信度,对个人隐私信息安全性、隐私性的信任,对各种数字服务法律法规有效性的信任等指标来测量。

⒊数字服务——公共价值的“服务性”

数字服务是对数字政府所提供的线上公共服务质量的评估。数字政府通过新技术的应用创新服务模式,了解公众的所想所需,实现为公众服务的有效性。这一维度的公共价值可以通过评估在线公共服务的及时性、便利性、重要性以及渠道的多样性等方面来实现。上述指标的优劣直接反映了数字政府的线上公共服务是否能够满足公众的需求。具体来说,该维度的测量指标如下:

第一,服务门户设计。数字政府的公众导向是以公众为中心的方式提供数字公共服务,通过统一身份认证、电子签名、电子证件照等提供服务的流程和界面,以准确识别并有效满足公众的定制化服务需求[53]。该指标涉及数字政府门户的用户友好性,例如,对新用户的支持,对常见问题的解答,是否有详细的网站地图、简洁的网站地址、指向其他网站的链接、一站式门户等方面。该指标可以通过公众对上述内容的评价进行测量。

第二,服务信息质量。线上公共服务信息质量是指政府所提供的与公共服务相关信息的有效性、及时性、准确性、详细程度,以及提供信息的数量和种类的多样性等方面[54]。因为获取有效的公共服务信息是政府与公众进行线上公共服务交易的前提,只有获取了有效的公共服务信息,双方才能进行下一步的交易行为。信息的准确性是指网站信息的误差大小,及时性是指网站上的信息的时效性,详细程度是指网站是否以足够详细的方式提供相关信息,以及网站上的信息是否易于阅读和理解以满足信息搜寻者的需要。

第三,服务的重要性。数字政府所提供的公共服务的重要性程度主要指政府所提供的公共服务与公众需求的匹配程度[55]。尤其在医疗、教育、健康等重点服务领域中,以供给侧为导向,若缺乏公众感知,则会导致公众的服务获得感不强。数字服务应与社会公众需求相匹配,匹配程度越高,所体现的数字服务的重要性就越强。这一维度可以通过评估在线公共服务与公众实际需求的匹配程度来测量。

第四,服务的公平性。数字服务交付的公平是指政府为包括社会处境不利群体在内的公众整体提供服务的公平性程度。数字政府在提供服务的过程中能否覆盖所有人,尤其是弱势群体?能否兼顾文化的多样性,考虑少数民族公众的特点?因此,服务的公平性指标可以通过评估数字服务网站是否提供适合社会弱势群体和少数民族群体操作的设计来测量。

第五,服务的满意度。公众对公共服务的满意度取决于公众在接受服务后的感知与公众在接受之前的期望相比较后的满意程度[56]。公众满意度是一个以公众为核心、以公众感受为评价标准的概念,是衡量公共服务服务水平的重要标准。数字政府所提供的公共服务到底在多大程度上满足了公众的需求,就需要通过公众满意度来衡量,这也是对数字政府所提供的公共服务质量的总体评价。

⒋数字社会——公共价值的“社会性”

数字社会涉及数字政府建设所实现的社会价值或成果。数字政府在改善政府、提供服务的过程中也对整个社会的发展产生了一定的影响。根据既有研究,数字环境下的政府信任、民主保障、可持续发展、环境治理等内容都可以作为数字社会维度的公共价值评估指标[57]。具体来说,该维度的测量指标包括:

第一,政府信任。信任是公民与政府之间关系的纽带,是公共价值的重要来源,也是公共价值“关系”特征的表达。信任对于现代政府的运行具有重要的价值和意义,高政府信任可以改善政府的形象,增强政府权威,维护社会稳定,减少群体性事件的发生,从而降低社会治理成本[58]。从本质上讲,政府信任关系着政府是否能够得到公众的支持与认同,也关系着整个政治系统的稳固与存续。数字政府建设提供了良好的信任环境,倡导政府组织与公众之间的对话、倾听、联系和沟通,鼓励政府透明和支持对政府内部的问责,这些举措无疑会增加公众对政府的信任水平,最大限度地增加公共价值。

第二,参与民主。数字政府建设为政府与公众提供了新的沟通和交流渠道。从公众角度来说,数字政府建设拓宽了公众参与的渠道和范围,降低了公众参与的经济成本,并且通过数据开放和信息公开为公众参与奠定了信息基础,增加了公众参与意思表达的准确性和真实性。政府通过多渠道多形式发布议题、公众获取信息、公众网络在线参与、进行在线公共讨论等一系列过程,促进了政府自身的民主化行政和决策的民主化监督,也使得整个社会的参与民主价值得到有效挖掘[59]。

第三,环境可持续发展。数字政府为环境的可持续发展提供了平台载体[60]。环境可持续性是指公众对数字政府建设有助于环境可持续性的期望。数字政府建设通过宣传节能,倡导资源共享、减少浪费,并积极鼓励公众参与环境决策而带来诸多益处。有研究发现,公众数字化信息资源的使用,将会大大减少二氧化碳的排放量,从而缓解大气升温问题,对于环境可持续发展有积极作用[61]。

综上,基于公共价值核心内涵的四个属性,通过对数字政府领域的划分以及每个领域公共价值测量指标的选取,可整合出围绕数字行政、数字公民、数字服务、数字社会四个方面的数字政府公共价值绩效评估概念框架(参见图7)。

640-49

四、结语

公共价值的概念已被贯彻到公共管理实践中。公共价值的提出与发展本质上是对官僚等级制和公共服务市场化改革的一次意义深远的价值重塑过程,因为信息时代的政府治理单纯强调某一种价值已经无法回应新变化,而是需要在治理过程中整合不同的价值来应对挑战。伴随着数字政府的发展,公共价值正日益成为现代数字政府发展的创新驱动力。

在评估数字政府绩效时,公共价值的意涵和取向理应充分体现在评估标准之中,因为根据公共价值制定的标准能够发掘政府在改善治理质量方面的潜力:一方面,作为一致性构建表达的公共价值是政府作为施政者的战略性建构价值和公众等其他主体价值偏好的共同反映,当把公众价值应用到数字政府绩效评估范畴时,就会形成一套复杂的评估标准,而且这一评估标准不仅是政府施政理念的具体刻画和表达,也是包含公众等其他主体意愿和价值偏好的整合。另一方面,公共价值视角下的数字政府绩效评估强调持续改进,意在通过评估为数字政府建设的深入发展提供借鉴和证据。公共价值不仅强调要实现具体的公共政策、项目和服务过程中的公共价值结果,更重要的是提出政府和其他主体应该在政府绩效生产过程中扮演发现和实现新的公共价值的角色。因此,创造公共价值的过程就是绩效持续改进的过程。在这一范式框架下,数字政府的绩效评估不再仅仅是一种工具,而是政府实现善治的手段。

本研究认为,数字政府的政策和行动应该从其产生的公共价值这一角度来评估。基于这一理解,首先,系统回顾了国内外公共价值以及基于公共价值的数字政府绩效评估的现有研究成果,回答了“评估数字政府公共价值的研究现状如何”;其次,结合Heeks的电子政府领域划分,将我国的数字政府涵盖领域划分为数字行政、数字公民、数字服务和数字社会四个维度,提炼出数字政府的宏观价值图景;最后,结合文献和公共价值的意涵以及数字政府建设的本土化特点,细化了数字政府在上述四个维度中的公共价值测量指标,构建了一个基于公共价值的数字政府绩效评估概念框架,勾勒出数字政府绩效评估应关注的重点,回答了“我国的数字政府建设应该产生什么价值”。

本文的研究价值体现在两个方面。一方面,在理论上通过细致梳理公共价值与数字政府绩效评估的现有文献,探讨了该主题的研究现状和研究水平,指出了数字政府公共价值评估的研究问题和未来发展方向,对该领域的理论探索具有一定的推动作用。另一方面,在实践层面通过构建数字政府公共价值评估框架,提供了一种新的思路,以便从不同的角度理解数字政府的公共价值,对于探索如何在我国构建科学的数字政府绩效评估体系,正确引导和促进数字政府的进一步发展有一定的政策意义。从这个层面上说,本文提出的概念框架不仅仅是一种理论表达,更重要的是提出了一种推动数字政府评估与发展的操作指南。

本文的局限性在于仅从文献和理论角度构建了评估数字政府公共价值的概念框架,缺乏实证证据的检验。多国的实践研究也表明,数字政府评估的概念框架与实证研究之间存在一定的偏差,基于理论所提出的概念框架往往过于乐观。因此,未来还需利用实证调研更好地测试和验证基于公共价值的数字政府绩效评估框架,以更科学地评估数字政府绩效。

来源:电子政务杂志2021年第7期

引用:张丽,陈宇. 基于公共价值的数字政府绩效评估:理论综述与概念框架[J]. 电子政务,2021(07): 57-71.

作者简介:

张丽(1989—),管理学博士,北京信息科技大学讲师,主要研究方向为数字政府、政府信任。

陈宇(1989—),管理学博士,北京信息科技大学讲师,主要研究方向为数字治理。

*基金项目:国家社会科学基金重大项目“基于大数据驱动的公共服务精准管理研究”(批准号:20&ZD113)。

为您推荐

发表评论

您的电子邮箱地址不会被公开。 必填项已用*标注