什么是积极型政府?积极性政府如何进行数字化危机治理?

基于中国在抗击新冠疫情中表现出的事实场景,可见积极型政府的特质与数字化技术的嵌入推动着公共危机治理的结构化转型,并激起新的实践创新与理论探讨。政府作为突发性公共危机事件中的积极行动者,在公共危机的不确定性与数字治理的精准性之间,不断地形塑着数字化危机治理模式。

积极型政府采用科层制统合、数字化驱动和舆论性引导等动员策略,基于“理念-数据-组织”的核心要素,形成模糊性治理、流动性治理和韧性治理“三位一体”的理论源流。

但在积极型政府数字化危机治理中,还内含精准与模糊、高频流动与物理阻断、刚性与柔性、积极有为与过度干预等的可能张力和潜在挑战,需要从治理与技术的关系方面进行深刻反思,以实现积极型政府的自我超越与数字化的危机善治。

关键词:积极型政府;数字化危机治理;整体性动员;数字共同体;公共危机;数字治理

 

一、积极型政府:重大公共危机中的一种政府形态

在现实世界里,各国的发展背景、阶段、社会政治经济制度、文化底蕴等各种复杂的差异性决定了政府观念的区别。

对政府观念、职能模式的划分方式多种多样,其中一种是在霍布斯将政府描述成“利维坦”后形成的主张限制政府的“有限政府论”。这里的“有限”主要是指政府的机构、编制、职能及行使职能的权力、手段的“有限”。

具体来说,有限政府是一种政府权力受到社会和公民限制的政府。

积极型政府作为另一种分类,是市场经济下的一种政府观,主张政府的广泛参与和干预,并且积极型政府能发挥重要的精神力量与动员效能,可助推举国体制的运作,而中国场景下的积极型政府则起源于社会需要逻辑和家国治理逻辑,有其特殊的政治优势但也存在一定的消极效应。

在全球爆发的新冠疫情危机面前,不同的国家采取的应对策略可谓大相径庭,以中国为代表的部分国家或地区政府采用积极行动的全民抗疫,为挽救生命不计成本、不惜代价。而英国、挪威等一部分西方政府则主张消极应对的群体免疫,即让六成人染病以达到集体免疫。

结合危机治理的情景及已有研究文献的分析,本文的积极型政府特指政府作为积极的行动者,面对公共危机的不确定性和复杂易变性,在国家层面采取一种积极型引导、积极型回应的姿态,主要有三个特征:

其一,政府角色的积极能动性,即主动引导、主动参与;

其二,民众诉求的主动回应性,即主动回应民众在危机情景中的合法性诉求;

其三,全面动员的整体统合性,即主动利用公共权力与信息技术进行社会总动员。

由于突发性公共危机事件存在不确定性、复杂性、模糊性和易变性,使得国家治理容易出现偏差,作为积极型政府的典型,中国政府创造性地利用感知设备、云计算等数字化技术的嵌入,在危机治理中将制度优势转化为治理效能,取得了诸多进展,但也存在内在张力。

已有研究主要关注的是数字化技术在危机治理中的效果,数字化危机治理即为数字技术在危机治理中的应用,如有学者指出健康二维码通过使用三种颜色(绿色,黄色和红色)来管理其居民健康状况,它提供了一种高效灵活的机制,可以基于个人的解决方案来预防和控制新冠病毒的传播,极大地提高了工作效率。

还有学者系统分析了人工智能、大数据、互/物联网、GIS以及信息可视化、图像识别等技术在疫情防控监测中的作用,认为数字信息能提升疫情监测的时效性和防控手段的针对性,以供决策机构、公共卫生和防疫机构更好地对人以及动植物疫情预测、控制、扩散制止和感染者救治。

但上述文献突显数字化危机治理的技术优势,而忽略作为其治理主体(本文聚焦于积极性政府这一治理主体)的特质以及可能存在的张力和挑战。因此,本研究基于中国场景重新思考积极型政府借助数字化技术赋能的公共危机治理过程,结合抗击新冠肺炎疫情中的政府实践,提炼积极型政府数字化危机治理的分析框架(参见图1),剖析积极型政府在数字化危机治理中的动员策略与理论源流,探寻积极型政府何以实现内在挑战的超越,以期为政府应对紧急性、易变性、扩散性和不确定性的突发性公共危机提供方向指引。

其中,研究将整体性动员策略视为积极型政府数字化危机治理的现实表征,在“理念-数据-组织”三个核心要素的基础上追溯其理论源流,从而构建模糊性治理、流动治理和韧性治理“三位一体”的理论框架,其中现实表征是“表”,而理论源流为“里”。

在中国积极型政府抗疫的现实情景基础上,探究其动员策略基础,追溯其理论源流,通过分析其可能存在的治理张力,从而提出数字化危机治理的内在挑战,并结合技术与治理两个维度提出积极型政府实现危机善治的策略。

640-31

图1 积极型政府数字化危机治理的分析框架

二、积极型政府数字化危机治理的动员策略

“动员”是动员者(主体)使用某些动员方式(介体),在某些动员条件下(环体),有目的地引导、发动动员对象(客体)参与到某个行动的过程中。数字化危机治理中的动员则在动员方式与动员条件中,强化了以信息技术为代表的数字技术运用。

面对突如其来的公共危机,积极型政府对社会各界的整体性动员策略是全方位、立体化和多维度的,它展现了积极型政府应对公共危机的国家统合能力。

积极型政府在数字化技术赋能下,利用常规的科层制动员、新型的数字化驱动、网络的导向性舆论等传统与现代相互交织的组合策略,在高度不确定性的危机发展阶段构建起“数字共同体”,试图最大限度地发挥其统合、精准、实时、共享等优势,以最大化遏制公共危机的负面影响和扩散。

(一)常规的科层制统合 

常规的科层制统合动员是建立在科层制等级链条基础上的信息交互和上下联动,包含自上而下、自下而上以及上下结合的三种动员模式。依靠科层制统合,积极型政府利用数字化技术,提高在信息、人员、物资等调配方面的动员效率。

科层制的治理模式具有中心化的管理模式、多层次的信息传递机制、单一化的衔接方式等基本特征,并在数字技术赋能的危机情境中充分将相应的制度优势转化为治理效能。在动员始末,积极型政府的科层制统合特征突出。

第一,中心化管控。在公共危机治理中,积极型政府将利用数字化技术的嵌入以最大程度集中资源、统一指令。在疫情期间,国家在中心化管理模式下迅速集中权力,结合远程视频等信息系统紧急动员全国医疗物资、医护人员等资源并进行统分统筹,对武汉强制实施封城长达76天,以切断传染源的持续扩散途径;利用条形码技术对口罩、发烧药品等医疗物资的生产流通环节进行最大化管控,优先供给湖北武汉等疫区;集中调动社会志愿者力量,担负起疫区人员和患者的心理疏导。根据湖北卫视的报道,截至2020年8月31日,仅湖北省就有百万党员下沉到4500多个社区,发挥了积极抗疫的模范带头作用。这些以政府为主导的中心化管控模式,在紧急情境中发挥了积极型政府的政治优势和体制优势。

第二,组织化统合。积极型政府在公共危机治理中突破传统横向部门分工,建立横向的协作领导制度,如联席会议、指挥部、工作小组等,并以数字技术快速建立纵向指挥与信息传递系统,确保最大化统合组织资源以应对突发危机。新冠疫情爆发后,中央层面率先成立国务院联防联控机制,各省市也相继成立了由党政主要负责人亲自挂帅的应对疫情工作领导小组,通过上下联动的信息传递机制,除传统电视报纸等媒介外,还在社交平台、应用终端等载体第一时间发布疫情实时动态和防疫抗疫知识。例如,通过查阅国家卫生健康委员会官方网站的每日疫情通报,能及时获取国家卫生健康委员会每天发布的最新疫情数据,它是31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团有关信息统合的结果。

第三,点对点衔接。科层制动员在衔接方式上采用点对点式对接,单一化的衔接方式,从而以最快的速度和最匹配的效用完成供需对接和信息反馈,如以一省包一市的救援模式对湖北省实施对口抗疫帮扶;根据民政部2020年1月26日发布的通告《民政部关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告476号),慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物由湖北省红十字会、武汉市红十字会等五家慈善机构统一接收,除定向捐赠外,原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。

(二)新型的数字化驱动

现代社会的公共危机类型多样,具有突发性、不确定性、应急时间短等特征,而大型自然灾害或公共卫生危机的爆发对经济社会的冲击难以衡量,对传统国家的危机治理提出了巨大挑战,同时随着信息技术的跨越式革新,中央与地方各级政府均在不同程度上采取新型的数字化动员模式,通过技术赋能达成信息的及时更新共享和数据的再生产效能。

新型的数字化驱动是常规科层制统合在公共危机情景下的有益补充,它不仅强化了科层制的合法性存在,还利用工具理性将治理的复杂问题简化,在数字化治理与危机治理体系互构中,形塑出彼此兼容的特性。

第一,成长的数字共同体。政府、企业、社会组织、技术社群、公民、患者等利益相关者在数字化危机治理过程中都有一个共同目标,即危机影响最小化,为着这个共同目标或有意或无意地构建起数字共同体。在日益成长的数字共同体中,各种动员信息被转换成数字语言和数字媒介,在主客体间传输、处理、反馈,通过动员指挥、控制、通信的一体化连接,实现疫情期间组织应急物资、医护人力、疫情信息等关键要素的精准高效适配。数字共同体催生了许多新型的行动主体,如全媒体记者、数字主播、网络推手、数据分析师等;同时,还丰富了数字产品的载体形式,如交互软件、虚拟现实、二维码、转化器、数字消费券等。数字共同体促进积极型政府从传统的刻板官僚形象向亲民的合作伙伴转型,党政官僚协同流量明星、网红达人等新型主体,利用网络直播平台转型成为数字主播,打破抗疫信息传播的时空限制,在“重启”经济社会方面发挥着重要作用。

此外,数字共同体还促进了远程办公、在线教育、数字生活等新业态成为经济复苏的引擎,同时带动了电子认证(如电子发票、电子合同、电子印章签名等)和数字产业(如数字会议、数字课堂、数字游戏等)的成熟发展。

第二,形塑的数字文明新秩序。随着数字技术在危机治理中的运用,积极型政府试图通过数字新政构建数字文明的新秩序,通过规范相关主体在数字社会的行为,以缩减由于城乡、代际、教育、行业、阶层等产生的数字鸿沟或数字漩涡,更好地发挥数字社会带来的发展机遇,并在危机治理中转“危”为“机”。

实践中疫情不仅加速了政府和社会的数字化转型,倒逼政府进行数字资源整合的顶层设计,还提高了国家的数字治理能力,通过新型数字秩序和协调标准,构建起统一、规范、安全、高效的数字化治理体系。

如国务院联防联控机制综合组出台《关于加强和规范疫情防控码管理便利人员出行使用的通知》提出,各地区要清理规范现有各类疫情防控码,加强疫情防控码的数据安全管理,并推动全国健康码的互通互认等。同时,随着数字技术在医疗、教育、物流等领域的广泛应用,技术应用场景的深度融合,积极型政府也从中积累了更为丰富的数字监管经验,进一步提升了大数据革命与数字文明新秩序的契合程度。

第三,隐形的数字锦标赛。数字化动员借助信息技术快捷、交互、及时、动态的优势,不仅在危机面前抢夺了时间和生命,还节省了大量的经济社会成本。例如,健康码等数字技术将所有基层工作者从统计、动员、监督等繁琐事务中解脱出来,节省出更多的时间和精力给更需要关照的患者、密切接触者、弱势群体等人群。

由于国家在短暂的时间内取得了显著的数字化应急绩效,压力型体制开始在地方和部门的数字化建设中加码,无形中促进了地方官员晋升的逻辑从GDP锦标赛向数字化锦标赛演变。比如,各地政府与企业合作相继诞生了疫情地图、健康码、经济运行监测平台、一站式政务服务平台等数字化产品,在应对疫情早期也因此形成了过度竞争和资源浪费。

发达的信息技术和紧迫的疫情形势双向倒逼积极型政府挤压传统的科层制统合空间,向数字化治理的实时交互延伸,给抗疫应急资源搭建了快速对接的绿色通道,为迅速打赢疫情防控阻击战置换出更多的人力、时间和空间。

(三)网络的导向性舆论 

网络舆论是指在主流媒体、自媒体、公民个体所组成的网络关系中形成针对某一事件的信念、态度、意见表达,具有“去螺旋化”和“去议程化”的特点,即网络带来的巨大空间使任何声音都能找到对应的拥护者,大大减少了“沉默的螺旋”现象发生。在前现代社会,由于人际结构松散、固定,且人际传播速度缓慢,很难形成社会舆论的密度和热度。而自媒体时代,人人都能发起议题而不必依赖于大众传媒。

在公共危机的传播链条中,网络成为信息的聚集地,同时也成为舆论表达的“主战场”。在网络舆论的汪洋大海中,舆论形态呈现碎片化特征,有关危机的谣言和恐慌不胫而走,政府发挥网络舆论的导向性作用此时显得尤为迫切。

在资本裹挟与政治博弈渗透的舆论生态复杂场域中,作为积极型政府数字化危机治理的典型,中国政府联合主流媒体、权威机构等对网络舆论进行正向引导,降低人们对公共危机的风险想象。

第一,塑造大国担当的中国形象。公共危机的出现通常引发网络舆论的关注,政府亟需快速应对危机不断巩固自身的社会认可度与国际认可度。新冠病毒疫情涉及每个人的切身利益,其舆论底盘大、信息来源庞杂、网民代入感强,容易引起网络共振,极端舆情甚至会影响国家形象。

对内,积极型政府成立组织协同机构、整合专业医护团队,负责输出疫情防控政策和科普相关知识;借助大数据挖掘等信息技术对网络舆论溯源,精准过滤网络虚假信息;建立官方权威辟谣通道和答疑互动平台,加速谣言的结构性终结。积极型政府在有效遏制疫情和谣言蔓延扩散的同时,也增强了民众对政府积极抗疫的公信力和号召力。

对外,积极型政府加强国际合作与交流,在国际舆论场域表明中国对新冠疫情防疫认识的态度和立场;向国际社会如意大利、塞尔维亚、伊朗、伊拉克等国派遣医疗队和援助物资,支持全球抗疫的多边主义;组织或参与国际疫情在线交流会等,为全球疫情防控贡献中国方案。2020年3月26日,习近平总书记在北京出席二十国集团领导人应对新冠疫情特别峰会并发表题为《携手抗疫共克时艰》的重要讲话,其中指出中国秉持人类命运共同体理念,愿向其他国家提供力所能及的援助,为世界经济稳定做出贡献,彰显了负责任的大国形象。

第二,强化群体的危机理性。在危机治理过程中,危机的不确定性存在诱发群体性恐慌的风险,信息技术的普遍应用则加速恐慌的传播速度,威胁经济社会秩序的稳定,因此积极型政府需要正面引导舆论走向,强化群体的危机理性,以维持社会的正常运转。在新冠疫情防控中,媒体矩阵的规模传播建构起的社会大众对新冠病毒传播机制的认知,形成了人们对疫情防控措施的认同框架。但在经历长时间居家隔离的非常态生活后,工作与生活的界限变得模糊,担忧、无聊、愤怒等情绪被网络放大,舆论场中出现了真相与谣言并存、辟谣与造谣交织的混乱状态。让-诺艾尔•卡普费雷认为,谣言之所以令人不舒服,是因为权力无法控制这种信息,它是一种反权力。尤其在疫情爆发期人们高度紧张不安的时候,会想象在偶然与混乱的背后,隐藏着一个秩序,于是反权力与权力在网络空间同台角逐。

在疫情、谣言、阴谋的笼罩下,维系社会稳定秩序的成本被无限放大。积极型政府动员主流媒体进行轰炸式滚动报道,从“疫情就是命令,防控就是责任”的政治动员,到“方舱日记”宣传的铁人院长张定宇、逆行医生甘如意、外卖小哥汪勇、方舱医院读书哥付先生等抗疫事迹,都成为缓解社会集体恐慌和维护社会秩序的镇定剂,逐渐形成社会群体的抗疫理性。通过媒体展示的一叠叠印满红色手印的请战书,一幕幕“逆行”出征的离别场景,一张张满布压痕的面孔等,建构起共鸣框架,激发集体情感。

这些网络舆论都不同程度地调动起受众的感官体验,丰富了舆论内容的深度和广度。积极型政府的数字化舆论引导克服了常规引导繁琐化、表面化的流弊,通过传递和强化网络舆论正能量的感染力,最大限度地形塑群体抗疫理性和全民抗疫共识。

第三,降低社会大众的“风险想象”。曹正汉等认为,在国家治理中,中央政府首先需要应对的是来自民众的统治风险,即来自民众可能的抵制、反对或对抗等行为所带来的风险。在各种不确定性叠加的危机应对期,由于网络社会的虚拟化与匿名性消弭人们现实生活中身份地位的隔阂,促进了传播主体的平等与言论发布的自由,迫使中央政府面临更为严峻的政治风险。数字社会信息传播速度快、范围广,各种矛盾、压力和负面情绪能在虚拟空间无序释放,并通过网络舆论的“蝴蝶效应”演化成危机舆情事件,可能造成破坏性后果。

积极型政府为降低社会大众的“风险想象”,每天定时召开新闻发布会,及时公布疫情防控工作进展情况,压缩虚假信息的生存空间;结合智能化系统发现并预警潜在舆论风险点,实现疫情相关信息的监督全覆盖,为风险防控准备争取更多时间;对于已经形成的负面舆情热点,国家采取统一口径的官方回应,必要时启动权力机关立案彻查,并向社会公布调查结果。疫情期间大数据治理已然成为国家网络空间安全的杠杆,它是消解社会“风险想象”的“报警器”。

三、积极型政府数字化危机治理的理论源流

积极型政府主张引入新兴的信息技术与信息系统来治理公共危机,通过技术赋能以强化政府在危机周期中的感知能力、决策能力与执行能力,进而提升政府的危机治理水平。

在以上关于积极型政府数字化危机治理的动员策略论述中不难看出,“理念-数据-组织”是其最为核心的治理要素,在这三个要素的基础上追本溯源,才能更好地实现其数字化的危机善治。

  • 在理念层面,自数字政府全面建设以来,精准智控的治理理念一直是其倡导的主旋律,而危机情境下的数字治理则充满不确定性、复杂性和模糊性,这些特性都在倒逼积极型政府主动向模糊性治理理念转变;
  • 在数据层面,大数据是成就积极型政府实现危机善治的“加速器”,而大数据的流动赋能与现代社会的高频流动交织,使得去地域化的流动性治理取代区域性统合成为大数据时代的治理趋势;
  • 在组织层面,积极型政府在复杂多元的危机情境下体现出极强的组织韧性,通过动态的结构调整与功能优化,以提高数字技术嵌入危机治理的组织适应性。

因此,基于“理念-数据-组织”多重要素构建起模糊治理、流动治理、韧性治理“三位一体”的公共危机数字化治理理论源流,是积极型政府将数字技术嵌入危机治理的基本思路和未来图景。

(一)在理念层面,从精准智控理念向模糊性治理理念转变

在强调弹性、扁平和无缝连接的后技术治理时代,面对具有高度复杂性和不可预测性特征的公共危机,人类智慧遭遇了前所未有的“集体沦陷”,即使是在数字化治理背景下的精准智控场域,政府和市场都出现过失灵的状况。

由此可见,大数据虽然能更好地为政府提供智能化的辅助决策,但在数字技术发达的现在甚至是未来,也存在数据无法触及的领域。在公共危机治理中,政府治理也存在目标、角色、规则等模糊因素。

首先,治理目标的复杂性。既有遏制危机、社会维稳、经济复苏等“硬任务”,又有舆论引导、信息供给、群体理性等“软差事”。其次,治理角色的多重性。政府肩负着公众的多重角色期待,如风险沟通者、应急主导者、资源协调者和创新促进者等角色。

不同角色交织在一起,有的角色彼此间兼容性较差甚至相互冲突。

再次,治理规则的模糊性。规则的预置要求与危机的瞬息万变之间的张力导致政策文本存在用语模糊,且在政策执行过程中政府部门对制度、政策、规则的认知和解释,会随执行情境的差异而有所不同。如在新冠疫情中,对未佩戴口罩、不配合隔离等人群,相关处罚管理文件规定较为模糊,不同地区、不同阶段都存在差异,因而,执法者往往以柔性执法、说理执法等弹性治理取代刚性的行政处罚。

面对公共危机中政府部门的“体制性迟钝”“政策模棱两可”“政策执行脱耦”等治理困境,积极型政府重塑数字化治理的绝对精准理念,转而寻求公共危机的模糊性治理逻辑,这是应对公共危机的一种全新治理理念。

积极型政府已经逐渐意识到:数字化危机治理的模糊性与大数据的精准性之间绝非处于对立面,通过大数据的精准智控手段为模糊性治理理念夯实工具基础,有利于地方政府更好地自由裁量精确性与灵活性之间的张力,以提高公共危机数字化治理政策的整体效用。

模糊性治理尤其注重基于压力时机、数字空间、动员策略等危机情景的适应性,通过不断调适关联目标的权重,以实现公共危机影响最小化的治理目标。

需要强调的是,模糊性治理中提及“模糊”并非其“不清晰”的字面含义,而是特指积极型政府主观上对政策工具、治理机制或行动策略等进行创造性、灵活性的动态弹性调整与适应性变革,这也充分体现了积极型政府应对未知风险的治理自觉,在应对重大公共危机事件方面优势明显。

(二)在数据层面,从区域性统合向流动性治理转变

鲍曼试图通过固体和流体所具有的性质来理解现代性在不同阶段上的总体特征,进而说明当前的社会状况是一种新型的社会状况——流动的、轻盈的社会。

数据作为对社会事实的一种映射,亦流动不息。但政府作为现代科层制的典型组织,其区域分块、横向分工、纵向分层的组织结构使得数据在地理空间上聚集于属地政府,而在属地政府内部则聚集在条线部门,横向间交换较少,形成区域性统合的模式。

“去地域化”使得治理单元日益模糊,现代社会的高度流动性既强化地域之间的紧密联系,同时又产生诸多的不确定性因素,导致公共危机越来越难以感知和控制,促使像新冠疫情一样的地方性风险在瞬息之间演化成全球性危机。

区域性统合下的用于危机治理的数据缺乏流动,而公共危机却可跨越治理单元、威胁社会各界,没有明晰的边界和确切的目标。在公共危机治理中,积极型政府在主动转型,借助流动性本身以赋能危机治理,即主动推进治理变革以顺应流动的大趋势,在数据层面从区域性统合向流动性治理转变。所谓流动性治理是指在治理导向上将流动性确立为治理价值而不仅仅是对象,在治理单元上以流动空间取代封闭空间,在治理主体上由单个行动者转向多行动者联盟,在治理结构上采用更加开放的治理模式。

基于它强调资源、权力在网络中的流动和交换,且高度依赖现代科学技术,具有“脱域式”和低成本等特征,积极型政府借助流动性本身完成了一场公共危机治理模式的变革,基于数字化技术利用流动着的数据,监控和引导流动着的社会,遏制并阻隔公共危机的扩散,以提升地方政府在危机治理中的风险防御能力和自我恢复能力。

在疫情防控中,积极型政府强化数据的整合与流动,塑造开放动态的数据运作结构,从而打破数据的条线分割、区域阻断,如利用大数据揭示感染人群的流动轨迹和绘制疫情地图,为流行病学调查提供即时性技术支持,也实现了对健康人群和病毒感染者的智能分流区隔。

各级政府通过对大数据的调取、整合和分配,锁定和发掘地域治理中的外显流动性和人口流动潜能,并揭示新冠疫情的内在规律和动态流向,从而以数据的流动为信息基础提前干预疫情的潜在流动或扩散。此时流动性治理中的数据已经不再是单纯意义上的物理移动状态,还承载了社会关系的位移变动和网络场景的实时变化,它超越了地理与社会刚性边界的阻滞,通过虚实结合的流动性盘活并赋权社会成员,形成“集体性的社会网络”,以共同抵御流动着的风险。

(三)在组织形态层面,从刚性组织向韧性有机体转变

社会组织就像一切生命有机体一样复杂,我们还不具备强迫它们在突然之间发生深刻变革的智力。

目前,我国城市风险适应性体系业已形成“横向部门分化,纵向层级节制”的立体化组织网格,但也存在责任分散、推诿扯皮,社会组织的补位掣肘等现象。

高位政治推动的运动式治理在应对“黑天鹅事件”“灰犀牛危机”等突发状况时,会出现低效率和法治化不足等问题,加之各级地方政府的应急预案和中央的总体预案同构性现象突出,造成地方反应迟钝、缺乏灵活性和变通性等问题。而“韧性”是应对多元逆境的理想特质,它能帮助组织及其成员成功抵御风险、战胜逆境,迅速恢复平衡状态甚至实现成长与发展。

借助信息技术,韧性治理在公共危机期间促进政府部门和社会组织形成柔性有机体,两者相互赋能与相互增权,在应急管理中共同合作的黏性大幅提升。

  • 对地方政府而言,不论是主动还是被动的数字化转型,都需要社会组织的技术赋能,它为无缝隙政府创造了应对突发危机的韧性优势;
  • 对社会组织来说,在数字技术领域的创新突破,也需要政府治理不断地自我变革以提升制度与技术的耦合度,进而形成虚拟组织应对疫情时的游刃有余。

韧性治理要求应急管理的组织体系在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化。在实践中,积极型政府从制度、技术、监管等维度增强政社有机体的韧性

第一,制度韧性。在多重风险叠加的危机情境中,现行制度难以赶上复杂多变的形势,因此,应急规章制度的构建应在原则上而非细则上予以指导,尽可能赋予地方政府灵活的操作空间。在提供危机应对政策引导和约束的同时,积极型政府通过制定宽松、弹性的制度试图激活社会各方面的力量,充分发挥企业、非营利慈善机构等组织的专业性、吸纳性和灵活性,来弥合地方政府在疫情防控中的治理缝隙。

第二,技术韧性。在疫情期间,积极型政府借助钉钉、腾讯会议、Zoom等数字平台打破部门之间、上下级之间的“信息孤岛”和“数据烟囱”,通过技术的创新应用增强政府纵向和横向沟通的互动性,减少了政府组织的中间层级,提高了政府跨部门、跨地域、跨领域的治理效率和治理柔性。

第三,监管韧性。为了保证不抑制危机情境中数字社会的成长空间,积极型政府塑造开放动态的监管体系,引进社会多元主体参与监管,以提高政府对数字危机治理监管能力的韧性。通过重塑事前引导和未来监管的理念,加快被动监管向主动监管、滞后性监管向前瞻性监管的转变,积极引入社会力量开发自适应的监管系统,旨在形成数字社会良性而有序的善治。

四、积极型政府数字化危机治理面临的挑战

相较于传统的公共危机治理模式,积极型政府数字化危机治理旨在将政府的积极性与数字化危机治理紧密衔接,这不仅改写了积极型政府对公共危机的治理理念,提升其治理效率,更是将政府在数字化危机治理中存在的挑战推向政府治理变革的前沿中心。

精准与模糊、高频流动与物理阻断、刚性与柔性、积极有为与过度干预等内在挑战在公共危机、积极型政府、数字化技术三方的作用力下,呈现出形态各异的表现形式,并嵌入在危机治理的全过程。

在数字化技术的赋能下,积极型政府的“监测术”“空间术”“治理术”在公共危机治理中的效能得到大幅提高,但公共危机的突发性、不确定性、复杂性等特性依旧制约积极型政府的治理行动,引发公共危机治理的诸多冲突与忧虑。

(一)精准控制的“监测术”与模糊易变的“灾害体”之间的冲突

 现代国家运用技术进行分类、测量与加总,使得个体或群体能被行政机构或规则所识别,而在危机治理中,积极型政府需要及时、持续且全面地监测危机,即其“监测术”。

借助数字化技术,政府试图精准识别危机及其所关联的社会事实,清晰化危机的本质、影响范围、传导机理等关键因素,勾勒出以事实信息为基础的危机情势,为后续危机治理提供行动依据,以实现对危机治理中“事前识别-事中应急-事后恢复”的精准控制,主要体现为“无所不在的外部观测”与“痕迹清晰的内部反馈”。

前者是对危机信息的最大化输入,后者则是对流程处置的最大化控制,最终确保积极型政府“看清楚”公共危机。但数字化技术所监测的“灾害体”,即公共危机,其本质上模糊易变,制约着“监测术”的效率。

首先是信息模糊干扰危机识别。在特定时空条件下难以获得充分且准确的信息,一部分危机信息与社会事实无法转译为标准的信息或转译过程资源投入巨大而制约监测效率。在新冠疫情爆发初期,新冠病毒的毒理机制、临床特征、抑制措施等信息难以明确,阻碍初期的危机预警发布。

其次是监测能力滞后于危机的实时变化。公共危机的爆发存在复杂的多重因果关系链条,且随时空变化涌现出新的特质,导致监测能力的提升速度始终滞后于危机的变异速度。疫情中病毒传播速度之快、扩散范围之广、变异程度之高导致传染源难以被事先预知,且随着人群的扩散变异出多种类型的亚种病株。同时,无症状感染者的筛查困难与境外感染者的零星输入均可能诱发疫情的小规模爆发,对精准控制的“监测术”形成潜在挑战。

(二)高频流动的“空间术”与物理阻断的“抗灾计”之间的悖论

现代社会充满流动性,工业区位的选址、交通网络的蔓延、城市生活的扩展等,使得人口、信息、物质在各个地域节点间交换流动。

差异性的资源流转于地域空间之间,彼此的依赖程度日益加深,高频流动成为社会经济运转的基础条件,由此,局部的扰动则可能威胁整体的经济社会秩序。

公共危机在某个地域节点的爆发,既可能以垂直方向重创受灾区域,又可能以水平方向向四周扩散,冲击邻近空间。依赖于对地域空间整体性规制的“空间术”,积极型政府引入诸如数据监控、交通智能管制的数字化技术,以空间区分、空间封闭等方式干预与引导地域空间之间的流动,从而最大化保持全社会的高频流动。

但是物理阻断往往是防控公共危机的“抗灾计”中的重要一环,交通管制、人员限制、城市封锁等物理阻隔行为实质上切断了地域节点之间的流动,导致高频流动性的丧失,“空间术”由此受阻。首先,物理阻断导致地域空间之间的流动停滞。

在社会化分工格局下,单一地域的封闭极有可能导致某一产业环节的中断。在疫情中各省高速公路的管制导致医疗物资等的生产受阻,整体产能下降,且难以向外运输。其次,物理阻断限制空间内人员的交往与流动,减少社会活力,诱发第三产业的大面积衰退。疫情中零售业、交通运输业、餐饮住宿等行业因物理阻隔而面临发展停滞乃至破产的危险。

由此,在抗击新冠疫情中产生了很多治理悖论,其中最为突出的悖论表现是:疫情的防控最直接的需要是社会的物理阻隔以切断病原体的传播,恢复生产却需要加强社会的高频流动,而物理隔离将极大阻碍社会的流动诱发经济停摆与社会失序的风险,影响了积极型政府“空间术”的效率。

(三)刚性结构的“治理术”与柔性边界的“危机区”之间的矛盾

宏观的国家制度架构与中观的规章制度塑造政府运作的基本框架。科层制的规章制度与分工模式则进一步强化了政府的组织刚性,因而其“治理术”亦沿袭其刚性特征,体现为规则刚性与技术刚性。

需要说明的是,本文的治理术并非福柯所言的“治理术”,而泛指政府具体的治理方式、治理工具。规则刚性意味着规则预定、依规处理。在危机治理中,要求政府业务流程合法合规、部门分工清晰明确、危机应对步骤详尽,在嵌入数字技术治理时亦需合规。技术刚性则是信息技术特性难以变更,如硬件层面的传输介质、服务器、客户端配置等,或是软件层面的系统迭代方式、数据库结构、应用程序编程接口等,有其特定的技术标准。

积极型政府的治理方式与治理工具始终限于规则与技术的刚性结构中。但“危机区”——即危机影响范围——则是柔性的,其边界因危机传导链条复杂而变动不居,如局部社会冲突可能诱发社会群体性事件、疫情局部出现可能诱发大规模传染,将使危机以动态形式冲击相对静态的“治理术”:突发事件与既定方案、信息爆炸与系统冗余、瞬息万变与固定规则、数据多样与系统标准等矛盾,均在不同程度上冲击政府危机治理中“治理术”的有效性,科层组织的固有运作流程反而阻碍了对公共危机的有效防控。

新冠疫情初期传播链条不明晰、扩散影响范围大,其影响边界难以界定,原有的预案分工难以立即使用,同时疫情信息来源分散且动态变换,信息传递受制于组织规则,且现有的数字信息系统采集标准与数据结构需要重新调整,降低了危机治理中积极型政府的反应速度与动员效果。

(四)积极有为的“主动性”与过度干预的“边界线”之间的忧虑

福柯提到,“自社会的政治处置和现代国家的发展以来,哲学的任务就是对政治的合理性导致的权力泛滥保持警觉”。积极型政府在数字化危机治理中具备更多的“主动性”,主要体现为积极介入与全面动员,但也会导致社会担忧过度干预的“边界线”。

首先是积极介入势必影响社会经济秩序。在数字化危机治理中,积极型政府线上利用大数据监控社会运行情况,线下则直接干预市场资源配置以满足危机治理需求。在抗击新冠疫情中,政府积极介入医疗资源配置,不仅强化市场价格监管,而且直接介入生产、交换、分配等环节。政府积极介入可以稳定医疗资源的供给,但也影响了市场机制,诱发政府过度规制、价格要素扭曲、市场信息不透明等潜在的负面影响,寻租风险、监管俘获等问题也初现端倪。其次,全面动员将使得危机治理中政府权力扩张。

面对大型公共危机,积极型政府需全面动员社会予以应对,如大型自然灾害、高传染率的疾病等。在新冠疫情中,政府主动动员企业共同建设数字化疫情监控系统,以促进复工复产、分类监管,但全国“健康码”推广、杭州“渐变健康码”的提议、苏州“文明码”的试行等,引发了公民个人隐私让渡边界的争论。

同时,积极型政府全面动员以尽可能切断病毒传播与稳定社会秩序的同时,公权与私权之间模糊的界分也可能诱发权力的过度干预和扩张,如基层一线以“疫情防控”为名义的粗暴监管、粗暴执法也屡见不鲜,其中暴露出公权滥用的潜在危害。积极有为的“主动性”也可能诱发过度干预的诸多潜在问题。

五、结论与讨论:积极型政府数字化危机治理的自我超越

在突发性公共危机的冲击下,政府作为积极行动者,借助数字化技术嵌入危机治理,本身就是一个全方位的动态调适过程。在公共危机发展的不确定性与数字治理的精准性之间,政府采用科层制统合、数字化驱动和舆论性引导等整体性动员策略,对危机控制和常态恢复等领域产生了积极影响,并基于“理念-数据-组织”的创新基石,提出模糊性治理、流动性治理和韧性治理“三位一体”的积极型政府数字化危机的治理源流。同时也应清楚地认识到,精准与模糊、高频流动与物理阻断、刚性与柔性、积极有为与过度干预等关系之间的多重张力对积极型政府数字化危机治理所带来的挑战,应通过治理与技术的平衡,以寻求积极型政府不断地自我超越。

治理与技术的关系始终贯穿着积极型政府数字化危机治理的动员策略、理论源流及其潜在挑战,如何平衡两者关系以实现自我超越至关重要。

首先,应警惕技术幻象。在危机治理中,数字化技术及其背后的“科学”日益重要:通过技术感知公共危机及其风险,利用技术制定危机处置方案,借助技术控制基层政策执行。正如雷恩评论的,“运筹学和科学管理一样希望通过科学的方法来理性地评估各种选择方案,试图找出最佳决策可能。在泰勒时代,人们相信科学能够带来一个完美社会,今天人们对此信心降低,最优听起来似乎比最佳途径要顺耳一些。另一个惊人相似之处是,现代的研究者与他们的前辈们一样,尝试运用科学的方法来分析人类行为。”但公共危机的突发性及其不确定性让技术难以完全预测、调节与控制,在公共危机下个人的行为亦是如此。

其次,政府的积极性特质与制度引导是危机治理的关键。技术有效性不能等同于治理有效性,在公共危机治理中,政府的主动引导和参与有助于降低危机所造成的社会恐慌,并且政府不囿于数字化技术的限制而主动创造治理工具,整合动员全社会力量参与危机治理,积极回应民众诉求以追求治理有效性。同时强化制度的先期引导,从法律、制度、伦理等多个维度来制定数字化危机治理的整体框架,划定政府的必要权限与社会的必要界限,限定积极型政府的扩权范围与扩权时间,实现危机治理中必要的自我约束。

最后,应重新回到“人民性”这个根本的出发点。党的十九大报告指出,“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”,积极型政府数字化危机治理的本质是让治理与技术保护人民、服务人民,而不是“治理人民”,由此在观念上、行动上实现积极型政府数字化危机治理的自我超越。

 

 

 

本文来源:电子政务,2021(03): 61-72.

原文标题:积极型政府数字化危机治理:动员策略与理论源流——以抗击新冠肺炎疫情为例

作者:曾智洪,游晨,陈煜超.

作者简介:

曾智洪,管理学博士,杭州师范大学公共管理学院副教授、硕士生导师,研究方向为智慧治理、权力制约监督、地方政府治理。

游晨,浙江大学公共管理学院博士研究生,研究方向为地方政府治理。

陈煜超,杭州师范大学公共管理学院硕士研究生,研究方向为智慧治理、权力制约监督。

基金项目:国家社会科学基金一般项目“基于技术治理的精准问责有效机制研究”(项目编号:20BZZ080)。

为您推荐

发表评论

您的电子邮箱地址不会被公开。 必填项已用*标注