政府数字化转型的创新机理与路径解析研究:中国数字化转型的理论阐释与运行机制

“数字化转型”是具有高度中国实践特色的概念,它指国家运作系统中的政治、经济、文化、社会、生态文明建设的全域数字化。基于现有文献甄别研判和国内外数字化转型动态,从高效性、增值性、全局性和开放性四个维度探析数字化转型引领国家治理现代化的作用机理。从总体框架来看,数字经济、数字政府、数字社会、数字生态各有独立范畴,构成了中国数字化转型的“一体四翼”。数据是数字化转型的动力源,精准定位数据赋能场域,及时洞察并消解长期桎梏数据要素活力的沉疴,方可为国家治理现代化提供活水源泉。展望未来,还需从宏观层面及早谋划数字化转型的制度体系框架和建构微观层面的数字生态系统。这样的建构逻辑为后续绘就“十四五”规划蓝图和全面建设社会主义现代化国家奠定可以因循的理论借鉴和框架基础。

一、引言

伴随着新兴科学技术的迅猛发展,人类社会正历经第四次工业革命。大数据、云计算、物联网、人工智能与区块链等数字技术不仅对人类的生产、生活、思维方式带来重大变革,也深刻影响着经济社会发展以及国家治理。

数字化已经成为各部门、各行业发展的重要动力,甚至产生了能够改变现有价值主张的颠覆性创新。新技术的应用促进了生产要素和生产方式的变化,极大地提高了生产效率,也改变了社会结构和社会整体运作方式,促进了不同组织间的协同整合,“数据、算力、算法”的综合运用加快了决策过程,使得更快速的响应成为可能。社会固有的生产生活规律、组织形式、治理体系、法律制度规范等,都面临着数字时代全新发展逻辑的挑战与重塑。

2020年突发的新冠疫情,更是加快了各行各业的数字化进程,倒逼组织的运作模式及商业结构变革,综合赋能社会治理,并成为各国应对后疫情时代经济下行压力的一剂良方。

数字技术的发展在今天已经形成了一个相互依赖和相互作用的数字技术生态系统,推动整个经济社会发生深刻变革,尤其对国家治理体系将产生深远的影响。适应数字时代的发展变化需要加速创新转型,基于信息技术的赋能作用获取多样化发展效率,提升价值创造能力,提高社会资源的综合利用水平。

中国政府高度重视数字化对经济、社会和国家治理全面转型的重大意义。

习近平总书记在致第三届世界智能大会的贺信中指出:“当前,由人工智能引领的新一轮科技革命和产业变革方兴未艾。在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术驱动下,人工智能呈现深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征,正在对经济发展、社会进步、全球治理等方面产生重大而深远的影响。”

近年来,党中央围绕国家治理现代化、数字中国、数字化转型作出了一系列重要的战略部署。党的十九届四中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求和深化改革总目标,功能强大、不断迭代出新的数字技术和未来可期的智能技术为推进治理体系和治理能力现代化提供了不可或缺的科技驱动力。以数字经济建设、数字社会建设、数字政府建设为重点领域的数字中国建设正持续推进,并为国家治理体系赋能科技力量。

2021年两会刚刚通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)的第五篇,专门用四个章节阐述“加快数字化发展,建设数字中国”“打造数字经济新优势”“加快数字社会建设步伐”“提高数字政府建设水平”“营造良好数字生态”等数字化转型的议题。数字化转型意义之大,可见一斑。在这样的宏大背景下,有必要从系统性和全局性的角度,探讨数字化转型的相关议题,为国家治理体系和治理能力现代化助力赋能。

二、数字化转型的由来和研究脉络

(一)数字化转型的概念

数字化转型(digital transformation, DT)的概念源于私营企业的实践。例如,Tobias等认为数字化转型是建立在数字技术基础上的变革,引领着企业运营、业务流程和价值创造的独特变化[4]。Matt等认为,数字化转型战略是一个蓝图,它支持公司管理由于数字技术的集成而产生的变革,并支持转型后的运营。安筱鹏认为,数字化转型的本质是充分运用数字技术和数据资源解决复杂不确定性问题,不仅提升效率,更是能力的跃升,从而构建企业新型竞争优势。随着数字技术在各行业的应用,数字化转型的概念亦进一步拓展。Agarwal和Majchrzak等学者认为,数字化转型指通过使用数字技术使得社会和行业发生深刻变革。作为一个改革过程,它强调通过信息、计算、通信和连接性技术的结合,触发实体(entity)属性的重大变化,从而改进实体的过程;作为一种归纳框架,数字化转型可以被描述为组织对环境中发生的变化做出响应的过程,通过使用数字技术改变他们的价值创造。

学术界普遍认为,数字化转型应当体现数字技术的应用和组织的深刻变革两个明显特征。通过应用数字技术,数字化转型旨在寻求组织在基础设施、产品和服务、业务流程、商业模式和策略或者组织间关系甚至组织网络上的根本转变

Verhoef指出,数字化转型不同于数字化(digitization),后者仅仅涉及将模拟信息转化为数字信息,而数字化转型涉及的是业务流程的变化及组织结构与战略模式的变革

综上,我们认为,数字化转型就是在信息技术应用不断创新和数据资源持续增长的双重叠加作用下经济、社会和政府的变革和重塑过程。

(二)数字化转型的要素

数字化转型的关键驱动要素是数据。数据是继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素,其核心关键作用首先是,作为一种信息沟通的媒介,通过数字化转型推动基于数据的信息透明和对称,提升组织的综合集成水平,提高社会资源的综合配置效率。同时,诸多文献都强调了跨职能部门的协同是数字化转型的一个重要影响因素。组织之间的相互独立和不协同是数字化转型必须跨越的鸿沟。跨越这一组织鸿沟的方法就是建立一个新的组织或部门,并保持这个组织一定程度的独立性。通过保持相对的灵活性,实现在保持现有资源的同时实现创新。从某种程度上说,打破组织边界、实现部门协同是数字化转型在组织层面的必然结果。此外,有学者指出人才要素是数字化转型的关键瓶颈,人才的数字素养和操作技能是承接技术创新、加快数字化转型的关键。首席数字官(chief digital officer, CDO)这一数字化转型背景下孕育的新职能是领导组织进行数字化创新、实现数字化转型的关键要素。随着数据成为新型生产要素和驱动数字化转型的基础,清晰的数据权利和注重数据安全亦成为数字化转型的前提和保障。

(三)数字化转型应用领域

数字化转型已渗透到经济、社会、政府治理等诸多领域,以数字经济、数字社会、数字政府等为主题的研究成果日益增多。有学者指出,产业数字化将先进数字技术与传统产业深度融合,加速传统产业转型升级,提高生产效率,为经济发展创造新的增长点。

而数字产业及其在相关领域投资规模的扩大、投资质量提升,可进一步通过资本深化促进其他产业部门增长。

数字经济的本质是指以数字化知识和信息为关键生产要素、以现代信息网络为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。而数字技术在政府治理中的应用推动了政府的数字化转型。

OECD报告指出,所谓政府的数字化转型,其基本含义在于运用数字技术改变政府的结构、功能、工作流程、服务提供的方式以及文化,再造政府履行职能和治理模式。Klievink和Janssen指出,政府数字化转型不仅要关注组织内部数字化运行与管理的“电子政府”,也要关注政民关系互动下的“电子治理”。此外,国内学者孟天广从技术赋能与技术赋权的角度研究了政府数字化转型的要素、机制与路径。马亮以新加坡的智慧国计划为例,从公共交通、医疗卫生、信息安全、社区治理、环境保护和政府管理等方面对大数据技术如何创新公共治理进行了探索。李文钊研究了城市数字化转型的方向和路径,顾金喜对生态治理数字化转型的理论逻辑和现实路径进行了探讨。还有学者研究了数字技术在社会治理、危机治理、社区治理中的应用。

(四)研究述评

通过梳理国内外文献发现,学术界对数字化转型的相关问题给予了高度关注,无论从理论性还是应用性的角度都具有极大的研究潜力,然而我们对这一新兴领域依然处于探索阶段。从国内研究情况来看,目前研究主要集中于单一行业的数字化转型,跨行业的整合分析还比较缺乏。在我国推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下,现有文献鲜有基于宏观系统的视角对国家治理现代化场域下的数字化转型的理论架构和运行机制进行系统研究。例如,如何基于效率提升、价值重塑、整体变革、开放生态等维度阐述其理论线路。再如,如何构建数字化转型的机理,特别是基于面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”,身处全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段,从数字经济、数字政府、数字社会、数字生态等方面描绘出数字化转型的一般性框架,进而从数据赋能的维度观瞻数据要素如何在国家治理中激发活力,谋划建构与其历史使命相适应的制度框架和生态系统。我们深切感受到,中国数字化转型机理之复杂性,众多领域互相交叉碰撞,数据赋能面临诸多藩篱,数字化转型全局受各种因素影响,最后需达成协同一致高效。

在此背景下,本文拟遵循从宏大叙事到微观建构的逻辑,立足当下,放眼未来,以集成延伸前人成果为研究基础,以数字化转型对治理现代化的价值实现为着眼点进行理论诠释,以数字中国战略要义为切入点构筑数字化转型的普适性框架,以数据要素为关键点解构数据植入国家治理的新动能,以宏观历史方位和微观实操为落脚点展望数字化转型的顶层制度框架,抛砖引玉,启迪思考,以期对各行业各领域数字化转型的理论探索和实践创新有所益助。

三、理论视角:数字化转型引领治理现代化的作用

当前,我国正处于实现中华民族伟大复兴战略全局和百年未有之大变局的交汇期,不稳定性不确定性明显增加,数字技术与经济社会各行各业全面融合渗透,新型数字劳动者不断演化生成,数字化带来生产力质的飞跃,并在重塑经济社会发展模式、推动生产关系变革中发挥着越来越重要的作用。政府、企业、个人是数字化转型的主体,通过推动理念变革、流通优化、组织重构等全方位转型,驱动效率提升、价值再造、生态构建等,深刻改变各个组织机构的数字化能力和价值主张,进而带动千行百业提升整体运行效率,推动数字中国加速推进。“十四五”期间,加快推进数字化发展,对落实新发展阶段新要求、塑造新发展格局新优势、抢抓数据要素新市场新机遇、推动国家治理现代化具有重要意义(参见图1)。

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(一)高效性:数字化转型带来效率提升

尽管数字技术存在“生产率”悖论,并不一定能带来经济增长,但不可否认的是,数字技术投资在国家宏观经济政策的积极影响下,具有提高生产效率的巨大潜力:数字技术应用显著提升了社会生产效率,提高数字技术通用性是改善生产效率的关键[28];生产效率增长率主要由技术进步率决定;数字经济对生产率的提高作用在经济欠发达地区、创新水平较低的地区和产业结构较高的地区表现更强。总之,数字技术作为一种先进的生产力,与各行各业深度融合,通过数字平台可以汇聚全球数十亿用户需求,也可以组织全球千万家加工企业开展个性化定制,使技术和数据的生产要素和战略资源作用得以有效发挥,使社会资源可以在更广阔的时空范围内优化配置,缩短生产时间,减少中间消耗,提高资本周转率,使单位用户成本大幅压缩,进而提高社会运行效率。

第一,对企业来讲,推动新一代信息技术广泛应用,将智能制造贯穿企业设计、生产、管理、服务等制造活动各环节,可以带来生产效率的成倍增长。如应用机器人、数控机床、3D打印等智能装备,可以实现生产过程无人化;应用工业以太网收集各类感知终端数据,可以优化生产方案,节省车间加工时间;应用大数据技术精准分析供应链备货配送方案、设备预测维修方案,可以大幅提升企业运营效率;共享云平台可以让中小企业以低廉的成本享受到先进的服务,也可以使大企业的冗余闲置装备得到充分使用,进而提高产品的使用率。

第二,对个人来讲,数字技术已经与人类的日常生活密不可分,人类每天在网络空间的时间甚至比睡觉的时间还长,数字技术的应用使人类生活更加便捷高效,在线购物大大节省了线下采购商品的时间,在线医疗大大节省了线下就医的时间,在线教育大大节省了线下教培的往返时间。

第三,对政府来讲,在社会治理中引入数字技术,吸纳更多的资源参与到社会治理中,可以大幅提升政府治理效率。在社会治安中,可以将送奶工、自行车看管员、快递员等各类人员,变成社会治安管理员,可以在更大范围采集社会治安信息,以提升社会治安管理效能。在市场监管中,将移动终端、区块链等数字技术植入监管机构,实时采集监管数据,打造穿透式监管,全流程可溯源,可以为监管手段和监管模式带来革命性变革。

(二)增值性:数字化转型重构价值创造

当前,新一代科技革命和产业变革风起云涌,全球经济活动数字化转型加速演进,新一代信息技术与新材料技术、新能源技术、生物技术等交叉重叠,深刻变革制造范式、组织模式和产业结构,成为全球价值链重塑的关键力量。

第一,从宏观视角来看,数字化具有强大的价值联结和价值渗透功能,推动数字经济规模化发展的同时,将进一步加剧国际竞争的“马太效应”。发达国家既有技术优势将不断强化,发展中国家的技术追赶难度也将进一步加大。同时,随着要素和产品价格形成机制的变化,领先企业将利用自身的市场寡头地位,在全球范围内进行市场需求与生产地的优化匹配,达到对全球价值链定价权的事实控制。处于价值链中低端的企业受到上游企业的技术制约和下游的价格竞争的双重挤压,增值空间将被不断压缩。

第二,从微观视角来看,数字化将通过降低成本、创新产品服务等释放出新价值

成本降低方面:

  • ①运用数字孪生技术推动实体产品试验验证到虚拟空间模拟择优,降低研发试错成本;
  • ②运用物联网技术感知人、机、料、法、环等生产要素,开展全要素动态优化配置,降低单位产品的生产成本;
  • ③提高人、财、物的资源配置效率,减少资源浪费,提高资源利用率,降低管理成本[30];
  • ④优化交易达成过程,降低产品的交易成本。

服务增值方面:

  • ①依托智能产品,为产品全生命周期提供运维、运营服务,将一次性产品交付获取价值演变为长期服务交易获取价值;
  • ②拓展产品服务场景,提升产品市场价值空间。

合作伙伴广泛链接,创造增量价值

  • ①将用户、供应商、经销商等利益相关者转化为价值的创造者,强化用户黏性,以“长尾效应”满足用户的碎片化、个性化、场景化需求,进一步创造增量价值;
  • ②依托价值网络外部性,快速扩大价值空间边界,不断做大市场容量,实现价值持续增长。

第三,从要素视角来看,数据作为生产要素,丰富了要素资源体系,为数字化价值释放开辟了新空间。数据具有取之不尽、用之不竭的特点,具有极大的经济社会价值。据《2020年中国大数据产业发展白皮书》显示,2019年我国大数据产业规模达5397亿元,同比增长23.1%,预计我国大数据产业整体规模将持续增长。未来,数字化对价值创造的影响仍有巨大的市场空间,数字贸易、数字货币、数字医疗、数字教育等新业态的广泛普及,将释放出无穷的叠加倍增效应,推动经济迈入高质量发展阶段的同时,将衍生一批新职业新岗位,进而为数字社会带来翻天覆地的变化。

(三)全局性:数字化转型推动整体变革

相对以往信息系统建设大多聚焦在某一层面或者某一项业务,数字化更要具战略性、系统性和长期性。

第一,从企业侧来看,如果认为数字化转型还是和以前一样,仅仅意味着采购各种设备和信息系统就可以了,有了智能化的装备、生产线、车间就实现了数字化转型,那对数字化转型的理解就仍停滞不前。数字化转型既需与企业的发展战略深度结合,又需从根本上改变工业时代企业所形成的思维惯性和发展范式,这就要求必须站在全局视角审视理解企业的商业逻辑、运作模式和组织机构,并重新阐释和定义。结果就是,企业进行系统性的变革创新,进而推动企业由工业经济向数字经济迈进。以工业互联网为例,通过平台链接工业企业全要素、全产业链、全价值链,改变了以往企业仅仅在内部数字世界运转的局面,实现制造资源的泛在链接、弹性互补和高效配置,为企业在更大范围发展奠定技术基础。

第二,从政府侧来看,数字化转型与政府治理理念、治理结构、治理能力等多元素深度融合,统筹考虑各领域、各层级、各部门的需求,协同推进为政府带来整体性转变、全方位赋能、革命性重塑,是新发展阶段公共部门变革创新的战略选择。在管理模式方面,运用数字技术打破部门壁垒,注重加强部门间协调配合,改变以往各部门分散办公的局面,着力解决“条块分割”的传统管理模式。在服务模式方面,依托在线政务服务平台,大力推动放管服改革,为企业和公众提供“一站式”“一体化”在线政务服务。在政府决策方面,面向不同治理需求,对政府各部门数据加大整合力度,并对潜在问题进行关联分析,提高决策的科学性,规避传统经验决策的随意性。

(四)开放性:共建数字生态成主流

纵观数字发展环境,不同组织因为错综复杂的业务关系,构成了纵横交错的网络关系,面向碎片化分布的网络节点,整合多方资源的平台型组织应运而生,促进了链条式、网络化组织生态的发展,推动组织竞合方式日趋生态化。数字化转型推动组织变得更加智能敏捷。数字技术应用让各组织机构不仅了解外部用户需求,还让组织内部愈加柔性高效,促使各单位朝业务边界模糊化、组织结构平台化、创新方式开放化的方向发展。

第一,对数字企业来讲,谁掌握了生态,谁就掌握了产业主导权。例如,苹果通过操作系统、应用商店的闭环系统,牢牢掌握了移动互联网价值链高端环节,并成为整个行业发展的引领者。一方面,平台型企业有效整合供需资源,通过深度挖掘进一步完善平台服务,促进电商、生产者、店铺、消费者、物流多方实时对接。例如,淘宝、京东、拼多多等在线购物平台,通过打通在线购物渠道,实现生产厂家和消费者的有效连接,并以数十亿的用户规模雄踞全球在线购物前列。另一方面,以平台为核心,相关主体共同参与产业生态建设,大企业凭借技术优势引导市场需求和商业模式创新,中小微企业发挥比较优势以创客形式为生态贡献力量,从而涌现出众包、众创、众设等开放式创新网络。如猪八戒网,将众多的创意需求与设计师衔接,帮助无数设计师实现了自己的创业梦想。基于平台的新型业态正逐步从交易向生产领域蔓延扩展,工业互联网、自动驾驶等产业生态不断壮大,推动产业发展基于平台呈现集群化、智能化、服务化等新特征[35]。此外,数字化转型促使世界各国经济联系更加紧密,推动经济全球化不断深化。网络打破了空间距离,推动技术、产品、资本在全球范围内流动配置,数字创意、数字设计、数字影视等跨境需求日趋增多,对跨国数据流动和联络链接的需求日渐旺盛。

第二,对数字政府来讲,开放性主要体现在建设主体更加多元,以及公共数据向社会不断开放等方面。目前,企业介入数字政府建设越来越多,据不完全统计,截至2020年8月底,各地通过国有独资或混合所有制等形式成立企业开展数字政府建设运营的数量不少于8个。经过五年多努力,公共数据开放成效显著。据《2020中国开放数林指数》显示,截至2020年4月底,全国数据开放已有17个省级平台、113个副省级和地市级平台,并在交通、医疗、政法等领域涌现出一批富有成效的应用成果。

四、议题界定:数字化转型的一般性框架

如前述及,如果说上述部分是为了回答“数字化转型为什么能引领治理现代化”这个命题的话,则“数字化转型的一般性框架”重在厘清“数字化转型如何引领治理现代化”。正如《纲要》对数字化转型组成部分的界定,加之数字化转型中技术范式的赋能作用,我们进一步可以得出:数字经济、数字政府、数字社会、数字生态各有独立范畴,构成了中国数字化转型的一般性框架(参见图2)。纵观全球数字化发展,得数字者得天下,谁占领了数字化转型的制高点,谁就赢得了未来的发展。由此审视,只有科学谋划数字化转型的一般性框架,才能积极抢抓数字化转型的历史机遇窗口期,加快推进数字化转型战略实施落地。

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(一)数字经济:数字化转型在经济活动中的映射

自1998年美国商务部在《浮现中的数字经济》首次提出数字经济以来,经过二十多年的发展,数字经济从内涵上发生了一系列变化:第一,数字经济的落脚点由“一系列经济活动”转变为一种“经济形态”。如果认为数字经济是一系列经济活动,那这种经济活动在计算机发明的时候就开始产生了,并没有突出数字经济的特点,同时否认了数字经济时代数字经济活动需要与农业经济活动、工业经济活动并存的事实。从人类文明由农业经济、工业经济到数字经济不同时代变迁的视角来看,数字经济更是一种经济形态,这种形态中与数字技术相关的经济活动成为主流,与农业经济活动、工业经济活动并存。第二,数字经济的作用由“效率提升和经济结构优化的重要推动力”转变为“促进公平与效率更加统一”“重构经济发展与治理模式”。这是由数字经济的主要内容产生的变化,2015年前后数字经济一般分为数字产业化、产业数字化,从2018年开始与治理相关的内容开始成为数字经济的一部分。第三,数据的赋能作用愈加彰显。自党的十九届四中全会将数据首次提为生产要素以来,数字经济的关键生产要素由2019年开始逐步由“以使用数字化的知识和信息”变迁到“数据”,数据对数字经济发展的重要性由此得到前所未有的凸显。此外,除《浙江省信息经济发展规划(2014-2020年)》未提及“应用”以外,大部分定义均提及了“(融合)应用”。

综合业界对数字经济的定义和理解,可以认为:数字经济是以数据资源为关键生产要素,以数字技术为核心驱动力,以现代信息网络为重要载体,以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为主要特征,优化经济结构、促进公平与效率更加统一的新经济形态。当前,数字经济和实体经济深度融合,不同数字产业集群交叉重叠,深刻改变了社会分工格局,推动生产关系产生巨大变革,毫无疑问,数字经济已经成为我国经济的内生增长动力。只有加快推动产业数字化、数字产业化,提升数字治理水平,构建与生产力相适应的数字生产关系,催生数字经济新模式新业态,才能促使数字经济实现高质量发展并迈向新台阶。

(二)数字政府:数字化转型在政府治理中的映射

截至2020年底,全国有15个省、12个市计划或颁布了数字政府规划文件。虽然我国数字政府启动较晚,但数字政府在理念上来讲,国内外的认识基本一致,其思想均来源于英国社会学家佩里•希克斯(Perri 6)的《整体政府》[36]和美国数字政府中心创始人简•芳汀(Jane E. Fountain)的《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》等新理念[37],通过建立多个政府机构间无障碍的协作机制,借助信息技术来实现数据间的应用共享,从而破除政府内外部之间的行政壁垒,促进政府治理能力走向整合化、透明化、现代化。

加强数字政府建设,是“十四五”期间数字中国建设的重要内容。当前,在数字政府实践中面临诸多严峻的能力挑战,主要表现在体制机制不健全、新技术应用不足与数据管理能力有待提升等方面。面对海量的政务数据,从实践角度出发,如何充分发挥数据新要素在政府治理中的作用,是摆在数字政府建设者面前的一个关键问题。以提升数字技术应用水平为契机,促进政府决策从经验决策转变为数据驱动的决策,构建基于数据生产力的智能化高效精准决策运营体系,对于推进行政管理体制改革、实现政府治理模式创新、建设高水平数字政府的目标具有重要意义。只有建立健全数字政府建设机制,加强政务数据管理,强化新技术研发创新,发挥数字技术对数字政府建设的关键作用,进而撬动数字政府建设新引擎,才能实现数字政府建设的新突破。

(三)数字社会:数字化转型在社会活动中的映射

在数字化的时代浪潮之下,大数据与5G、云计算等新兴技术不断汇聚叠加,以数字技术为依托的研究和应用层出不穷,万物皆数,通过传感器感知万事万物,并将其数字化转译,创造了一个万物互联的数字社会。数字社会主要是指社会活动的数字化。从领域来看,主要包括公共服务、城市和乡村、日常生活等内容。

数字化转型重构社会运行模式。我国互联网经过二十多年的高速发展,在线社交、在线购物、移动支付等消费侧数字化程度已位于全球领先水平。一方面,数字化嵌入社会运行中,可以有效增强社会管理弹性。从疫情防控可以看出,我国数十亿的人口规模却在全球疫情防控中拔得头筹,彰显出科技对社会组织能力提升的强大助力,也折射出数字社会运行的强劲韧性。例如,手机外卖解决了餐饮购物,健康码解决了交通出行,在线医疗解决了就医问诊,在线教育解决了授课学习,在线会议解决了居家办公,在线政务服务解决了政府办事,一系列数字化创新印证了以数据触达重塑“数字纽带”的可能性,让表面暂停的社会保有了生机和活力,勾勒出一幅幅井然有序的数字社会运行画卷。另一方面,正因为数字化对日常生活的重要性日益凸显,也让老年人、残疾人等特殊群体陷入“数字困境”。数字社会不仅仅意味着智能化,更需要人性化,应保持技术的中立性,积极推动技术应用适老化和信息无障碍,让更多的人享受到充满人文关怀的数字化成果,打造更有温度的数字社会。

数字化转型为区域协同发展赋能。长期以来,城乡发展不均衡不协调是我国经济社会发展的突出矛盾。推进数字化转型,有利于拉平城乡差距,最大程度实现城乡均衡发展。例如,远程教育可以让偏远地区的孩子享受到大城市的优质教育资源,远程医疗可以让医疗技术不发达的地区享受到和沿海发达城市一样的优质医疗资源,电商平台可以帮助贫困地区的群众实现增收致富。从发展阶段来看,经过智慧城市的大力推进和信息化的广泛普及,城市数字化得到大幅改善,但乡村相对薄弱,大多数的乡村数字化发展尚处于初级阶段,需要从资金、人才、数字素养等多角度、多层次加大数字乡村推进力度,实施数字乡村战略,促进数字技术与乡村生产生活生态全面深度融合,发挥数字乡村对促进农民增收的调节作用,推动全国上下向共同富裕迈进。

(四)数字生态:数字化转型在发展环境中的映射

数字生态从内容上主要包括数据要素市场规范、政策环境营造、网络安全保护、网络空间命运共同体构建等。需要指出的是,数字生态与生态环境保护没有直接关联,更多的是指打造良好的数字化发展环境。数字生态之所以被提出,是因为随着数字化的深入发展,在网络安全、市场规范性等方面出现一些掣肘数字化发展的问题,为了更好地推进数字经济、数字社会、数字政府,需要从市场规则、网络安全、国际合作等方面,进一步完善数字化发展环境。在数字世界中,以数据要素为链接,形成了一个囊括经济、安全、治理等方方面面的数字新生态,参与主体各司其职,支撑数字生态体系的高效运行。企业是数字生态的核心推动者,公众是数字生态的主要参与者,政府是数字生态的主导者,同时也是监管者。从长远来看,协同各方绘就平衡、开放、协作、包容的数字生态新图景,实现不同场景下多元主体利益的动态平衡,是实现数字生态可持续发展的必由之路。

对数据要素市场来讲,数据的产生、流转、应用与管理依赖于完善的数字生态,其中包含政府、企业、个人等多方参与者在公开、透明的机制下形成有效分工。数据管理需要多方主体共同参与,协调配合,形成数据管理的动态生态系统。若数据管理效能低下,必将影响数据要素价值释放,从而带来浪费,提高社会治理成本,甚至影响数据资源配置的公平性与市场经济的稳定性。

对政府而言,要秉持包容审慎的原则加大监管力度,给足市场时间和空间,分类施策,积极营造公平公正的数字市场环境,推动数字市场规范有序发展。加快研究制定数字经济规则,对数据产权、数字货币、数字税收、隐私保护、数据安全、算法监管等方面,强化理论研究,适时建立规范发展的新规则。加大网络空间国际合作,开辟多方协商治理新渠道,推动建立多边有效的互联网治理体系,构建网络空间命运共同体。以坚持网络主权和网络安全为前提,推动数据跨境流动、电子认证互认等方面形成共识,提升数字贸易规则话语权。

五、数据嵌入:数字化转型的动能释放

如果从提升国家治理能力和治理体系现代化角度审视,数据要素被赋予了肩负推动国家治理的新使命。数字化转型的场域复杂之处在于,其不仅仅涉猎了传统的政府管理和经济社会领域,亦不局限于本文之重点关注的数字经济、数字社会、数字政府和数字生态四个维度,从国家发展战略看,应该涵盖和贯通经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程的各个方面。必须认识到,精准定位数据赋能场域,加快激发数据要素活力,及时洞察并消解长期桎梏数据要素活力的沉疴,方可为后续赋能包括上述所论及的经济、社会、政府在内的国家治理诸多领域高质量发展提供活水源泉。

(一)数据在国家治理中的赋能场域

皮埃尔•布迪厄(Pierre Bourdieu)提出了场域(field)这一概念,将其定义为位置间客观关系的一个网络或一个形构[45],并逐渐发展成为社会学、传播学研究中的重要理论。这为在数字化转型视域下创新数据赋能空间提供了重要借鉴。数据赋能场域可包涵数据共享、数据开放、数据交易和数据跨境四个基础性组成部分(参见图3),以下分述之。

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⒈数据共享

数字化转型场域下的数据资源,主要是指贯穿人类经济社会活动和政府治理过程中采集、生产、抓取、储存、汇聚、交换、消费等过程的多要素数据集合,具有可识别、可流动、高时效、可反复利用与能增值等特征,这也是数据相比劳动、资本、土地、知识、技术等要素的本质区别。数据共享,亦称信息共享,学术界已有关于两者差异性的相关论述,本文宽泛视为相同范畴,即在经济社会活动中对数据资源使用权的转移或扩大化。如图2所示,数据共享的具体场景主要涵盖政府部门与政府部门(G2G)、公众与政府部门(C2G)、企业与政府(B2G)、企业与企业(B2B)、公众与企业(C2B)五类。

纵观经济社会数字化转型,无论上述哪类数据共享场景均存在着严重的“信息孤岛”和巴尔干化(Balkanization) 现象。消弭数据隔阂才能更好地激发数据活力,换言之,数据的生命力在有序流动中方可绽放。以数字政府场域下在线政务服务的行政审批业务为例,鉴于该业务具有线上线下相融合(online-off trade)的基本特性,分别从基于数字证书的跨部门数据共享、适度的制度调试和技术创新等,将部门协同主体看作是一个“理性经济人”[46],推动业务数据突破部门界限实现部门间整合归集和重塑业务流程[47],以部门联动并联审批代替原有的按部门顺序操作的串联审批模式,加快带动了“一件事一次办”“一窗办”“不见面”“秒批”等模式创新,把企业开办平均时间从以往22天降到8.5天,目前有些地方进一步降到了3天甚至1天。虽然数字社会与数字经济中数据共享的场域空间及方式有一定差异,但数据赋能和发挥数据要素活力的作用机制和演绎逻辑有较多共同之处。

⒉数据开放

数据开放作为发挥数据赋能潜力的重要场域,近年来已在全球各国得到普遍关注。虽然学术界对数据开放和信息开放的边界及内涵尚有争议,但目前普遍认为数据开放更侧重将政府部门或公共机构的数据以可机读的形式向社会公开。当然,从经济社会数字化转型角度来看,还应将企业数据纳入数据开放范畴,即从传统的OGD(open government data)模式拓展到OGBD(open government & business data)模式。特别是,C2G、B2G、B2B、C2B四类数据共享模式已经开始大踏步向数据开放迈进,此举亦标志着数据开始由政府管控向社会服务转变。

数据开放场域下数据赋能主要沿着三条主线展开:其一,培育了深刻的公众参与精神。正如Maxat Kassen认为的,数据开放中民众赋源(citizen-sourcing)公共参与(civic engagement)和众筹(crowd funding)不可或缺[48],并推动着E-government2.0加速向E-government 3.0迈进。其二,数据开放拓展了数据价值链,给数据价值增值带来巨大空间,有利于实现不同群体的利益相关者共同创造价值[49],还可为社会创造公共价值。从效率机制、创新机制、透明机制、参与机制四个层面,可构建数据开放价值共创机制,不断延长数据价值链。其三,数据激发经济活力与商业价值。利用大数据分析、人工智能、主题建模和可视化技术对开放数据提取和可视化,如可打造价值提供、价值附加、价值回馈、价值获取、价值管理、价值网络的多维商业价值体系[50]。与此对应,目前尽管有很多政府搭建了数据开放平台,但亟需破解开放数据总量少、可机读比例低、数据动态更新迟、数据开发利用不充分等问题。

⒊数据交易

数据交易,就是通过数据生产者与数据控制者相分离,数据以多种方式被不同社会主体交叉使用[51],不断畅通数据流通渠道,优化数据市场化配置。在此意义上,如果说数据开放利用在一定程度上解放了公共数据资源的生产力,那么数据交易则进一步扩大社会数据特别是企业数据的使用权和收益权边界。

一方面,数据要素有利于加快区域协同联动和产业结构优化。从区域产业链协同数据看,长三角、珠三角、京津冀协同指数分别为44.9%、33.6%、43.4%,由此来看,我国产业链协同比例整体较低。以数据交易为契机,畅通数据市场化配置渠道,让数据要素联通产业沟壑,以数据链衍生价值链,以价值链优化产业链,进而实现区域产业链协同发展。另一方面,大数据交易市场和交易平台快速发展,通过数据整合、叠加、加工和深度挖掘,便于培育新兴商业模式和新兴业态。如浙江大数据交易中心立足云端智能化数据服务,实现数据交易的集中整合化、市场定制化、云端智能化,打造覆盖大数据全产业链的开放性生态系统。不容忽视的是,我国数据交易市场整体还处于“粗加工”初级阶段,数据供需结构性矛盾较为突出,致使数据成交率和成交额均不高,没有数据何来交易,如何加快可交易数据供给,建立由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制,提升数据变现能力和溢出效益成为数据交易场域的博弈焦点。

⒋数据跨境

数据的生命在于具有流动性。前述所及均是数据要素赋能的国内场域,而随着数字经济的蓬勃发展,加之国内经济大循环、国内国际经济双循环的新发展格局亟需寻求强有力的战略支点,数据跨境流动自然是个无法规避的议题。

一方面,数据跨境为构建基于国内运转及跨境流动的数据双循环生命周期理论提供了重要依据。特别是上述提及的新发展格局,需要在数字化转型过程中以数据为纽带,从理论层面贯通国内和国外两个市场,既是国内经济社会平稳运行和产业结构转型升级的新需求,也是“疫后”数字贸易发展过程中面临的规则博弈和格局重塑的新机遇,为大数据时代国家主权概念的理论变革提供了新视角、新思路。从这个意义上说,数据跨境流动是数据双循环生命周期理论构建的“压舱石”。另一方面,从疫情影响看,数据跨境既能强化内循环稳定性和竞争力,亦可依托数字贸易在外循环中提升国内企业生产经营效能、实现价值创造能力倍增,从而成为支撑高质量发展的微观基础。2020年上半年疫情在全球蔓延,2020年一季度和二季度,世界货物出口额同比增长率分别为-6.4%和-21.3%,为二战以来最严重的经济衰退。但数字贸易却逆势上扬,2020年上半年,我国海关跨境电商监管平台进出口增长26.2%,其中出口增长28.7%,进口增长24.4%。很显然,数据赋能成为中国“卖全球”“买全球”进而为实现“六稳”“六保”任务增添活力。

(二)数据嵌入国家治理引发的风险挑战

中国数字化转型是一场史无前例的大变革。一方面,经济社会的转型升级步伐加快加之全球博弈的张力更加突显,对数据嵌入国家治理的内生动力不断增强;另一方面,数据本身的治理瓶颈与追求高质量赋能之间的矛盾,又给国家数字化转型的平稳性和风险管控提出了更高要求。与此同时,数字化转型涉及程度之广和影响之深,数据嵌入国家治理势必充满着诸多不稳定性和不确定性。故此,既要彻底激发数据要素活力,也需及早研判数据嵌入国家治理引发的风险挑战,特别是市场力量凭借技术优势、资本优势和数据优势,借助公权力突破法律法规限制,造成事实上的“监管俘获”,进而带来数字化转型中权利角色变化所衍生的新博弈[52]。

第一,如何加快厘清数据产权?数据产权是数字化转型亟待破解的首要难题,主要面临“主体不明、产权不清、授权不细”三大困境。一是主体不明。数据主体包括个人、企业、政府哪些主体,尚未明确。一种观点认为,数据财产权应当归于自然人,而少数企业认为其是数据主体,并利用强大的信息获取能力,通过网站、App、终端广泛收集用户数据,造成事实上的“数据霸权”。如2015年针对“百度个性化推荐是否构成侵犯个人隐私权”,一审判决“隐私权侵权”,二审认定“不侵权”,法律判决结果截然相反。二是归属不清。法律上,我国尚未对数据归属问题作出明确规定;实践上,涉及多主体数据的产权归属分歧较大,特别是企业利用“谁收集谁拥有”“谁投资谁拥有”“谁控制谁拥有”的丛林规则形成了数据垄断和“跑马圈地”格局。三是授权不细。一种倾向是简单式授权,如在公共数据资源开放过程中,政府部门出于安全性担忧,倾向以“授权开放”模式提供公共数据资源,造成数据开放不完全、不彻底、不充分。另一种则囿于法律关于秘密、隐私等规定过于笼统,在开放过程中,“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私”“非涉密但敏感”等规定缺乏详细的规定和指导,多数凭部门经验予以区分。

第二,如何消解数据垄断和数据安全间的张力?创新与安全是数字化转型一体之两翼。一是以整体治理为特征的治理模式创新引发数据归集汇聚。如当下以“一网通办”为代表的在线政务服务创新、以“一网统管”为代表的现代城市治理模式、以“一码通行”为代表的抗疫复产新利器,一方面以政府自身改革激发了企业群众办事创业的热情,使城市运行更平稳高效;另一方面数据加速“逻辑集中”,无形之中带来“数据垄断”风险。二是以数据中台为支撑的技术牵引加速数据进一步走向垄断。近年来,业务中台、数据中台和技术中台甚嚣尘上,一度成为各领域数字化转型的筑基动能。而无论是互联网还是物联网,其发挥技术赋能作用均离不开数据的全周期流动。例如,城市大脑是目前新一轮智慧城市的新标配,跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同支撑着政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门互认共享,促使有的城市大脑成为事实上的“数据垄断者”。当然,电商平台和科技金融更是概莫能外。近期,阿里182.28亿元的反垄断罚单,为一个个“数据垄断体”敲响警钟的同时,更向世人展示了“数据垄断”可能带来的巨大风险。因此,如何既让数字化转型流淌着创新血液,又高效防范“鸡蛋放在一个篮子里”引发的大规模安全风险,守好新一代信息基础设施的“粮仓”[53],是数据嵌入国家治理必须正视的重大问题。

第三,如何在数据伦理和隐私保护之间寻求动态平衡?隐私保护和数据公平是数据伦理的两大核心。从前者来看,近年来互联网上个人信息泄露事件频发,据《2019全国网民网络安全感满意度调查统计报告》显示,58.75%的公众网民表示曾遇到个人信息侵犯。前文所述之数据开放过程中亦难以兼顾数据增值和隐私保护“双赢”。地方政府为规避自身责任风险,数据开放隐私政策或服务条款多给出“免责声明”。如《中国地方政府数据开放报告(2019年)》发布的82个政府数据开放平台仅有10个提供了隐私保护政策和举措,而全球有73%政府网站发布了保护个人隐私信息政策。从后者来看,数据与算法的博弈从未停止,如健康码引发并加剧了数据遗忘与数据记忆间的矛盾,商业利益裹挟“技术的异化”加剧了数据伦理恶化,在人性的矛盾还是技术的冲突中演绎出“遗忘是美德”的激辩[54]。因此,亟需加快破解“平衡数据增值与公民个人信息保护”及“国家治理安全与效率”难题。

第四,如何加快破除数据主权壁垒?数据历经从“被动”“主动”到“自动”的三次飞跃过程中[55],其跨境流通远远超出了具有物理边界特征的国家主权的行使范围,创造了基于“第四空间”的网络主权,这既在中国数字化转型过程中丰富了传统意义上的国家主权范围,也亟需以全球命运共同体理念重构泾渭分明的管辖范围,在加快领土边界与虚拟边界之间深度融合的同时对其协同治理。与前文对应,这恰恰是数字化转型给国家治理带来的重大议题。一方面,数据跨境流动存在多层次安全隐患。在传输环节,数据跨境过程环节多、路径广、溯源难,数据随时面临被截获、篡改、伪造风险;在存储环节,受限于境外数据防护能力等因素,数据泄露和破坏风险较大;在应用环节,各国在数据治理方面存在政策差异和法律冲突,潜在数据被滥用风险。另一方面,伴随着数据跨境频次日益加快,各国围绕数据基础设施、数据治理、责任分担和冲突管理等方面的全球博弈更趋向白热化。而《网络安全法》所规定的数据跨境流动安全评估制度比较宏观,配套规定和标准缺乏,需要监管部门进一步细化和调整。

当然,数据嵌入国家治理面临或引发的风险挑战远远不止于此。后期还需关注的重点包括:①如何缩小数字鸿沟;②加快培育数字文化氛围;③净化信用生态环境;④破解信息孤岛;⑤克服算法歧视;⑥避免数据“过度娱乐化”陷阱;⑦消解隐私悖论;⑧实现个体利益与公共利益、风险与收益、效率与公平间的动态平衡;⑨处理好人性与技术的冲突;⑩数据遗忘与数据记忆之间的有效调适等。这些均是后续无法规避的研讨范畴。

六、数字化转型未来研判与新议题

没有信息化就没有现代化。展望未来之中国,正历经由“万物互联”转向“万物智联”的伟大进程。人工智能、大数据、区块链、量子计算、5G等新一代新兴技术竞相涌现,智能机器人、无人机、自动驾驶取得突破性进展,工业互联网、数据中台、城市大脑、数字孪生(digital twin)成为万物智联时代的赋能硬核,数字文化、数字经济、数字乡村、数字政府从不同侧面勾画出数字时代的新面貌,概言之,数字化转型正引领着数字时代的“新文艺复兴”。故可断言,数字化转型有望成为“十四五”时期开启全面建设社会主义现代化国家的新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新动能。与此相对应,中国数字化转型更需积极适应全球信息化浪潮变革的新形势,立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”的发展新阶段,从宏观维度和微观维度进一步建构与其历史使命相适应的制度框架和生态系统。

(一)宏观层面:建构与“疫后”新发展阶段相适应的体系框架

⒈拓展周期体系

从经济循环理论看,18世纪创造了工业辉煌,工业革命成为世界现代化的分水岭。1928年苏联经济学家康德拉季耶夫在长期考察后提出,自工业革命以来,世界经济共经历五次周期为50-60年的大循环,每一次大循环都有上升(繁荣)和下降(衰退)两个阶段[56]。纵观诸演进周期,在第一个周期内(约1770—1840年),1776年瓦特完成蒸汽机改良,英国机械制造业的发展促进了生产力骤增,为其全球贸易和扩张提供了加速度。电力革命和信息革命在后续周期内相继成为西方国家经济发展的新动能。自2020年以来,正好落在第五个周期末端,全球历经互联网喧嚣后面临信息技术转型升级的阵痛期。而以数字化转型为引领的新一轮信息化浪潮,有望加速世界格局的重塑和地缘战略的重整。

⒉丰富范式体系

审视生产力与经济产出关系,数字化转型有望成为影响全球战略格局的重大机遇期。基于经济产出和生产函数两者关系审视,传统的农业经济条件下,二者依附于Y=F (A,L,T )关系,其中,A、L、T分别指技术进步、劳动力和土地,彼时后两者作用更突出;工业经济情境下更多裹挟了资本的渗透作用,由此演化为Y=F(A,K,L,T );当下,数据要素正在与传统的技术进步、资本、劳动力、土地等要素市场构成有机整体,并进而演绎出Y=F (A,D,K,L,T )的新模态。可见,伴随着人类社会来到了物理空间和虚拟空间全面融合的时空交汇点,数字化转型点亮了这一奇点。而未来的经济社会发展乃至全球博弈和话语权重塑,势必在物理空间与数字空间的双重激荡下,趋向更猛烈、更深刻、更彻底。

⒊重塑组织体系 

必须注意到,中国的数字化转型绝非仅仅是数字或数据的赋能过程,而是一场深刻的思维变革、技术变革、治理变革,并加速了传统经济社会治理体系的解体和重塑。一方面,全球目前尚未出现可供我们可以直接现插现用的“舶来品”,无法“求新声于异邦”的现状倒逼中国必须从顶层重塑组织体系,并基于中国实践场域,探索具有中国特色的数字化转型范式。另一方面,应该意识到,此改革绝非某一领域某一层面的修修补补,而是涉及党政经济社会生态全域。以浙江数字化转型为例,其以推进省域治理体系和治理能力现代化为目标,“将数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面”。显而易见,基于省域治理的视角,在数字化转型中唯有包括体制机制、组织架构、方式流程、手段工具在内的综合因素进行全方位、系统性重塑,才能激发经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革的最大公约数。

⒋优化职能体系

“休克疗法”不适合中国数字化转型,“渐进式”仍是该改革的主要特征。这就意味着,上述全域式转型并非齐头并进,而一定是渐进式的、以某一领域为牵引的。数字政府是本次改革的重要牵引,亦即关系改革成败的关键一环。如何优化政府职能成为“十四五”时期加快数字化转型向纵深推进的“牛鼻子”。

第一,政府职能要主动适应“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”的改革背景。一方面,政府部门如何更好地加快自身数字化转型;另一方面,数字政府如何带动经济、政治、文化、社会、生态文明建设等向数字化治理迈进?

第二,加快捋顺政府部门关系。随着本次机构改革的落幕,全国32个省级行政区中,已有25个省(直辖市、自治区)设有省级大数据管理机构,其关注点均聚焦于“互联网与政务服务深度融合”和“推进政府数字化转型和数字政府建设”[57]。从数字化转型使命审视,政府职能应更关注以数字化转型为契机全面深化政府管理和社会治理模式创新,加快实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、国家治理民主化。

(二)微观层面:探索与数字化转型深度耦合的“五度”模型

仅关注与宏观层面或是系统建构等顶层架构,已经远远不能满足理论实施与操作层面的现实需要。中国数字化转型还应进一步从微观层面加以探讨。故此,我们基于构建适合中国发展情境的数字化转型“工具箱”,构建了“转型需求效度-数据流动畅度-政府服务温度-公众参与热度-法治保障力度”的“五度”模型框架(参见图4),试图从微观层面进一步观瞻“十四五”时期加快数字化转型的微观逻辑。

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⒈转型需求效度

数据需求效度既是数字化转型的起点,亦是其对治理效能赋能的终点。一是进一步挖掘数字化转型动力。据麦肯锡报告发现,2016、2014、2012年企业数字化转型成功率分别为20%、26%、20%。数字化转型难度可见一斑。疫情期间,全球各国经济社会遭受重大打击,要抓住“疫后”重大机遇期,直面数字化“隐性缺陷”,深化信息技术创新与融合应用,进一步带动产业形态和生产组织方式的深刻变革。要找准数字化转型的突破口,如埃森哲构建了基于数字渠道与营销、智能生产与制造、智能支持与管控、产品与服务创新、数字商业模式及数字创投与孵化的数字化转型指数模型以深化数字经济发展。二是进一步激发数字化转型活力。以数字经济为例,可聚焦中小微企业“不想转、不会转、不能转、不敢转”问题,探索基于供给侧结构性改革新视角,积极创新数智赋能下组织核心要素重塑,深化线上线下、产业链上下游协同,加快构建转型共赢的数字化生态共同体新形态新模式。于数字政府和数字社会而言,亦应将需求效度视为数字化转型的生命线。

⒉数据流动畅度

数据已经成为第四范式时代最重要的战略资源。从经济学角度来讲,就是要把数字化转型视为一个整体,通过统筹数据资源配置进行跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同,实现经济、政治、文化、社会、生态文明建设均衡发展。第一,嵌入数据生命周期理念。数字化转型要以数据生命周期理论为指导,明晰数据流动环节并进一步打通制约数据流通的桎梏,形成闭环运行的数据系统。受此启发,可借鉴国际上比较成熟的数据生命周期模型,如DataONE(DataONE Date Lifecycle)模型、DCC (Digital Curation Center) 模型等,加快实现数据生命周期本土化进程。第二,建立数据流动的效能评价体系。在具体实施中,既要关注流动环境中数据质量、数据共享、数据开放和数据赋能等关键环节,还要科学评判数据跨境流动中引发的数据安全因素。

⒊政府服务温度

承前所述,数字政府是当下中国数字化转型的先导工程。重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念已成为政府数字化转型的热点议题,有助于构建政府善治体系及各地数字化治理创新系统化、规范化和高效化发展[59]。于政府而言,应以进一步深化“放管服”改革为核心,以优化营商环境和提供方便快捷的服务渠道为落脚点,给企业和群众带来更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。一是加快新型基础设施建设(即“新基建”)。抓住科技含量高、带动效应广、市场化导向强的内生资源禀赋,加快5G网络、大数据中心、人工智能、政务大脑在政府履职过程中的应用,推动政府治理精细化、智能化、高效化、便捷化。二是加快依托信息技术实现网上办、掌上办、一次办、就近办。不断丰富和拓展企业和群众常办事项具象化和场景化,及时总结评估“长三角”“京津冀+雄安”政务服务事项一体化办理经验,加快实现常办事项“跨省通办”。三是赋予省级及以下政府更多治理模式创新自主权。鉴于本轮党和国家机构改革的重要任务体现了地方因地制宜设置机构和配置职能的突出特点,后续可考虑遵循先从中央顶层设计到地方首创再到全国全面铺开的改革路径,在优化政府服务方面体现更多“放”的力度、“管”的硬度和“服”的温度。

⒋公众参与热度

推动政府绩效管理的公众参与,畅通响应民众诉求的沟通渠道,是实现数字化转型“以人为本”导向的重要基础。一要培育数字化转型“人人参与”的氛围。从目前形势看,公众参与热情不足、参与程度较低,客观上延缓了数字化转型步伐。各地区在深化数字化转型工作过程中需将参与文化融入其中,有必要探讨既体现公平又彰显效率的数字化转型参与制度。二要畅通公众参与的渠道和工具。如可借鉴告知型参与、咨询型参与、合作型参与和授权型参与等多种形态,在数字化转型中最大程度推动公开与知情、动员与参与、协同与共治。三要有长效制度安排。数字化转型中的公众参与宜从战略角度出发建构长效机制。例如,目前在线政务服务“好差评”就可从价值取向、评价机制、评价内容、评价方法四个维度建构公众参与的实施路径。当然,有效防范公民参与行政风险也不可忽视,需完善包括法律保留、正当程序、透明度和问责制为核心的规则体系,从而避免“劣质的参与”。

⒌法治保障力度

法治是国家运行的基石,中国数字化转型亦然。鉴于数字化转型涉猎范围之大、牵动领域和层级之广,未来之中国数字化转型,将是在国家治理视域下物理世界与数字世界深度融合的双重治理,亟需从战略高度科学构建“十四五”时期有力保障我国数字化转型的法治环境。一是加快形成保障政府数据开放的法律制度。与社会大数据相比,政府数据价值密度更高,其中既包含个人隐私亦关乎商业秘密乃至国家安全。故此,政府数据开放宜采取与信息公开相对有区别的立法进路,实现与政府信息公开法律框架的深度融合。二是逐渐明晰防范数据垄断的法律制度。鉴于以数据为主要驱动力的平台经济天生兼有“垄断基因”,需厘清数据的法律属性及其民法定位,针对现有法律难以解决数据产权、行为秩序和行为竞争规则等问题,从法律层面加快确认数据产权、隐私泄露和反垄断实施规则,从数据管理权、数据控制权、数据人格权和数据财产权等方面固化数据主体。

七、余论

未来已来。站在今天全球政治经济格局激荡重塑和我国开启全面建设社会主义现代化国家的新征程、向第二个百年奋斗目标进军的时空方位,再次审视中国数字化转型这一重大议题,尽管我们对其内涵尚有诸多富有见地乃或差异性的理解,但我们不会拒绝这样一个共识:中国数字化转型具有极其重要的理论意义和现实价值,其理论框架和运作机理已经远远超出基于现有西方经验的数字化转型认知框架和实践逻辑。其涉猎范围较广,已远不能局限于公共管理的局部视角审视和考察,而必须融合交叉政治学、经济学、法学、社会学、计算机科学、数据科学等多个学科综合研判和探讨,这恰恰体现数字化转型研究议题的现实意义。基于上述思路,我们在全面研判国内外发展现状及趋势基础上,力图从理论和实践两个不同维度挖掘中国数字化转型的“小切口”,前者侧重勾勒中国数字化转型的内在机理和一般性框架,而实践层面则着力阐析数字化转型的赋能场域及未来趋势,试图在数字化转型本身之复杂性中寻找统一性。此时,我们愈发认识到,作为回应时代变迁的一个宏大命题,以中国场域为研究背景尝试弥补数字化转型的理论缺口,探讨其理论架构、运行机制、风险挑战、战略进路,尽管数字化转型议题不限于此,但这对于及时总结提炼中国经验和中国模式价值很大,也非常必要。

 


来源:刊载于《电子政务》2021年第6期

翟云,蒋敏娟,王伟玲. 中国数字化转型的理论阐释与运行机制[J]. 电子政务,2021(06): 67-84.

作者简介:

翟云,博士,中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心研究员,硕士生导师,从事公共管理、数字政府、行政体制改革等领域的研究。

蒋敏娟,博士,中国社会科学院大学政府管理学院副教授,硕士生导师,国家治理现代化与社会组织研究中心副主任,研究方向为行政体制改革、跨部门协同、公共政策与地方治理等。

王伟玲,博士,工业和信息化部中国电子信息产业发展研究院研究员,研究方向为数字经济、数字政府、公共数据开放利用、数据要素市场化等。

基金项目:国家社会科学基金项目“大数据时代京津冀区域政府信息资源整合与共享模式研究”(项目号:19CZZ020)、“中国省级数字政府公共价值评价及提升策略研究”(项目号:20CGL060)、“政府数字化转型的创新机理与路径解析研究”(项目号:20BGL288);2020年度河北雄安新区哲学社会科学研究课题“基于‘跨省通办’情境的京津冀政务服务一体化:机理、模式和路径”(项目号:XASK20200034)。

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