2025年12月，济南市《关于深化新型智慧城市建设推进城市全域数字化转型的实施意见》由市政府办公厅印发。意见提出，到2027年，济南要初步建成全国一流数智先锋城市。围绕这一目标，《实施意见》从基础设施、数据要素、产业发展、公共服务、城市治理、绿色低碳、安全韧性、体制机制等八个方面提出了28条具体措施，为进一步深化新型智慧城市建设、推动城市全域数字化转型指明方向。

意见全文

济南市人民政府办公厅关于深化新型智慧城市建设推进城市全域数字化转型的实施意见

济政办字〔2025〕28号

各区县人民政府，市政府各部门（单位）：

为进一步深化智慧城市发展，推进我市全域数字化转型，到2027年初步建成全国一流数智先锋城市，经市政府同意，现提出如下实施意见。

一、夯实数智城市基础底座

（一）做强城市智能运行中枢。依托智慧泉城运行管理中心，建强城市智能中枢，完成高频决策服务场景清单梳理和多跨应用场景构建。到2027年，实现态势全面感知、趋势智能研判、协同高效处置，为党委、政府科学决策、指挥调度提供强力支撑。（责任单位：市大数据局）

（二）深化视频资源智能化应用。优化视频监控网络，按照“四统一分”模式推进公共视频监控资源标准化治理，深入挖掘全域视频数据价值，推进多场景智能分析应用。到2027年，视频监控汇聚总量突破40万路。（责任单位：市委政法委、市大数据局）

（三）构建城市时空信息底座。推进城市信息模型、时空大数据、国土空间基础信息等基础平台整合应用。整合跨部门、跨区域物联感知系统，构建新一代物联网统一管理平台，打造城市物联“一张网”。构建覆盖人、企、物的“城市码”服务体系，联动各部门拓展应用场景，推进“一码通城”数据融合和共享应用。（责任单位：市大数据局、市自然资源和规划局）

（四）升级城市网络基础设施。深化千兆光网建设，提升10G-PON端口占比，深入实施“信号升格”专项行动，加快推进移动网络深度覆盖，按时完成5G基站设施建设任务。到2027年，全市5G基站数量达6.5万个。（责任单位：市工业和信息化局）

（五）推进算力基础设施建设。实施算力基础设施高质量发展行动，加快推进济南人工智能融合算力中心、中国电信（济南）智算中心等项目建设，打造省级数据中心核心区。到2027年，算力规模达到10000P以上。（责任单位：市大数据局）

（六）完善融合基础设施。加快智慧公共充电设施建设，打造数字化城乡一体化服务网络。加快地下管廊等市政设施数字化改造和智能化运营，统筹部署泛在韧性的城市智能感知终端。加快推进数字低空飞行管理服务平台建设，构建协同高效低空飞行服务网。到2027年，形成智慧高效、安全韧性的融合基础设施体系。（牵头单位：市发展改革委、市交通运输局）

二、激发数智城市数据要素潜能

（七）探索数据可信流通供给。先行先试推进城市可信数据空间建设，培育一批行业、企业可信数据空间。聚焦公共交通、生态环境、健康医疗等重点领域，构建标准化、高质量行业数据集。到2027年，建成全国领先的城市可信数据空间，打造50个以上重点行业高质量数据集。（牵头单位：市大数据局）

（八）强化数据资源化管理。常态化开展公共数据资源梳理，规范编制数据资源目录。开展公共数据质量监测，不断提升数据质量。持续完善“数据直通车”，推动数据按需合规赋能基层。到2027年，政务数据质量显著提升，基层用数需求普遍满足。（牵头单位：市大数据局）

（九）加快数据资产化进程。开展公共数据资源登记，推进公共数据授权运营，探索公共数据收费路径，形成数据资产管理闭环。到2027年，形成一批可复制、可推广的数据资产化应用场景。（牵头单位：市大数据局、市财政局）

（十）推动数据要素流通应用。完善数据要素流通服务中心，构建数据资源确权、登记、合规、评估、交易等全方位服务生态。举办“数据要素×”大赛，探索数据要素价值化新模式新路径。到2027年，数据累计交易额达到3亿元，打造300个以上“数据要素×”典型应用场景。（牵头单位：市大数据局）

（十一）推进政务智能体建设。完善数智公务员体系，推动人工智能与机关办公、政务服务、政府监管、城市治理、行政执法、民生保障等政务领域深度融合，统建全市多模态政务知识中心，构建特色大模型应用体系。到2027年，基本实现政务领域基础性、重复性工作的辅助性应用和一般性决策应用的数智化升级。（牵头单位：市大数据局）

三、培育数字经济发展动能

（十二）推动数字产业化发展。塑强软件和信息服务业发展优势，在集成电路、基础和工业软件、量子科技、空天信息、信息安全等领域开展数字技术攻关，加快大模型产业高质量发展，争创省级数字经济产业集聚区。到2027年，形成10家以上具有行业引领性的人工智能企业，打造一批元宇宙、量子科技、空天信息等创新应用试点示范项目。（责任单位：市工业和信息化局、市科技局、市发展改革委、市大数据局）

（十三）深化产业数字化转型。大力推进工业、农业、服务业等产业数字化转型，促进数字技术与产业发展深度融合。巩固国家中小企业数字化转型试点城市建设成果，构建适应多类行业、多型企业的产品服务供给体系。加快国家级、省级数字乡村试点建设。大力发展智能育种、智慧农场、智能农机、智慧牧场等不同产业形态，认定一批智慧农业应用基地。培育数字金融、数字家政、数字健康、数字商务等新业态、新模式，提升服务业数字化水平。到2027年，省级“产业大脑”试点达15个。（责任单位：市工业和信息化局、市委网信办、市农业农村局、市委金融办、市卫生健康委、市商务局）

（十四）激发数字经济发展新活力。培育人工智能、低空经济、新能源装备、机器人等重点行业，发展新质生产力,塑造竞争新优势。积极开展智慧商圈培育工作，推进泉城路等重点商圈改造提升，打造“泉城消费”数字化新场景。培育壮大数据产业，支持数据企业发展，构建具有济南特色的数据标注产业新生态。到2027年，培育数据标注企业60家以上。（责任单位：市大数据局、市发展改革委、市工业和信息化局、市商务局）

四、优化数字公共服务供给

（十五）提升政务服务效能。升级“泉惠企”平台，推动实现惠企政策精准直达、企业办事全程无忧。持续优化政务服务“一网通办”总门户，丰富“爱山东”济南分厅应用。到2027年，政务服务“一网通办”深入推进，惠企政策事项“即申即享”“免申即享”覆盖率持续提升。（责任单位：市行政审批服务局、市大数据局）

（十六）丰富数字民生服务。聚焦医疗、教育、文旅、养老、人社、住建等重点领域推进智能化服务。到2027年，在医疗、教育、文旅、养老、就业、社保、住房等领域新增一批创新应用。（责任单位：市卫生健康委、市教育局、市文化和旅游局、市民政局、市人力资源社会保障局、市住房城乡建设局）

五、创新数智城市治理模式

（十七）推进城市管理数智赋能。完善城市运行管理服务平台，深化城市运行管理“一网统管”，加大城管物联感知设备建设力度。深化“全市一个停车场”建设，打造停车统一支付场景，推动公共停车资源“一网统管”“无感支付”。利用大模型等人工智能技术破解政务热线运行过程中的堵点问题，全面提升政府治理能力、决策效能和服务水平。到2027年，基本构建全域感知、多方联动、智能决策、闭环处置的现代化城市管理体系，实现城市运行管理智慧精准、协同高效。（责任单位：市城管局、市政府办公厅、市大数据局）

（十八）推动市场监管数字化治理。建设“诚信码”服务体系暨济南市经营主体全量数据管理中心，打造“市场监管一张图”,推进监管执法数字化应用。到2027年，实现跨部门涉企数据整合共享。（责任单位：市市场监管局、市大数据局）

（十九）健全数字法治协同化体系。构建“公检法司”四位一体的智慧法治生态，推进大模型技术在执法办案全链条深度应用，打造跨部门执法办案协同平台。到2027年，形成数聚融通、智能赋能、协同高效的数字法治新格局。（责任单位：市委政法委、市公安局、市司法局）

（二十）构建基层智治体系。围绕云上智治、基层减负、在线赋能主线，持续深化“多网合一”改革，打通市、区县、街道（镇）、社区（村）四级数据共享通道，深化基层智治平台建设应用，推动应用系统整合集成，有效提升基层治理效能。到2027年，构建基层事项准入机制，实现跨部门业务协同和基层事件“一网统管”。（责任单位：市委社会工作部、市委政法委）

六、推进绿色低碳数字化发展

（二十一）加强资源环境数字化监管。推进实景三维济南建设，构建自然资源“一张图”。强化生态环境数据资源汇聚整合和融合应用，提升综合研判、问题溯源、风险预警能力。深化重要水利工程、河流水系感知体系建设。到2027年，实现全市域实景三维立体全覆盖。（责任单位：市自然资源和规划局、市生态环境局、市水务局）

（二十二）加快数字化绿色化协同转型发展综合试点建设。统筹协调推进数字技术与绿色低碳产业融合应用，推动数字产业绿色低碳发展、传统行业数字化绿色化协同转型、城市运行低碳治理，规范建设数字化绿色化协同转型发展国家综合试点。探索制定济南市制造业企业双化协同转型实施与评估标准，为数字化绿色化协同有序发展提供标准依据。（牵头单位：市委网信办）

七、强化城市安全韧性防控

（二十三）提升城市安全运行智慧化水平。优化补强城市安全风险监测感知网络，提升监测预警指挥平台建设水平。统筹做好城市生命线工程建设，推动燃气热力、供水排水、桥梁隧道等监管平台全面联网、一体运行。到2027年，建成动态评估、持续监测、智能研判、快速处置、协同创新的城市安全数字化运行新模式。（责任单位：市应急局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局）

（二十四）完善城市数字安全体系。统筹落实网络安全等级保护、关键信息基础设施保护、数据安全保护、个人信息保护等网络安全合规要求，落实数据分类分级保护制度。建立完善网络安全能力评估体系，强化政务数据、企业数据和个人信息安全防护，加强数据跨境流动安全监管。到2027年，构建多层次、立体化数字安全防护体系。（责任单位：市委网信办、市公安局、市大数据局）

八、完善适数化生态体系

（二十五）创新运营运维模式。完善城市全域数字化转型工作机制；构建数据资源运营体系，引入社会化运营合作伙伴，培育数字化专业运营队伍，打造多元参与、供需对接的社会长效运营机制。（牵头单位：市大数据局）

（二十六）建立可持续数字生态。对照全国权威性、专业性数字生态指标体系，以数据要素市场化配置改革为引擎，以城市全域数字化转型为路径，加快公共数据授权运营和流通交易，系统构建算力充沛、数据融通、AI赋能、场景引领的高质量数字生态体系。（牵头单位：市大数据局）

（二十七）丰富社会力量参与渠道。协调企业、科研院所和金融机构等资源，搭建创新平台，开展“问需于民”活动，建立“政产学研用”协同机制，鼓励社会参与智慧城市建设。（责任单位：市大数据局、市科技局）

（二十八）加强区域协同发展。强化济南都市圈内合作，深化济青都市圈协同发展，与西安、郑州等黄河流域城市建立更加紧密的合作关系，积极融入京津冀协同发展和长三角一体化进程。加快区域数字基础设施互联互通，促进数据跨区域流动，加强数字生态合作共建，打造黄河流域数字化转型高地。（责任单位：市发展改革委、市大数据局）

各级各部门要完善数字化转型工作机制，加强数字化转型规划设计、统筹协调，将相关内容纳入“十五五”数智济南建设规划督促落实，确保重点项目落地见效。坚持市场运作、政府扶持，探索建立多方投入机制，鼓励社会力量参与，形成共建合力。加强数字化人才队伍建设，提升市民数字素养。积极组织宣传推介，推广数字化试点示范经验做法，营造城市数字化转型浓厚氛围。

济南市人民政府办公厅

2025年11月27日

（联系电话：市大数据局政策和规划处，51707668）

（此件公开发布）

政策解读

一、政策背景

习近平总书记高度重视智慧城市建设，多次对智慧城市建设做出重要指示，强调要加快城市数字化转型，提高城市治理现代化水平。深化智慧城市发展，推进城市全域数字化转型，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是促进数字经济创新发展的关键举措。

近年来，济南市围绕“数字济南”建设，在数字基础设施、政务服务、城市治理、民生改善等领域取得了一定成效，但与打造全国一流数智先锋城市建设目标还有一定差距。

为加快推进济南城市全域数字化转型，全面提升城市全域数字化转型的整体性、系统性、协同性，济南市大数据局会同有关部门起草形成《关于深化新型智慧城市建设 推进城市全域数字化转型的实施意见》，经市政府常务会议审议通过后印发实施。

二、政策依据

1.《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号）；

2.《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》（发改数据〔2025〕1306号）；

3.《山东数字强省建设领导小组办公室印发〈关于深化新型智慧城市建设推进城市全域数字化转型的实施意见〉的通知》（数字强省办发〔2024〕4号）等文件。

三、出台目的

深入贯彻习近平总书记关于数字中国建设和城市数字化转型的重要论述，落实省委、省政府“走在前、开新局”战略部署，以建设全国一流数智先锋城市为目标，明确今后一个时期城市全域数字化转型的方向和重点，统筹推进城市基础设施、数据资源、产业体系和城市治理工作，系统提升城市运行效率和治理现代化水平，为济南高质量发展提供坚实的数字底座和持续发展动能。

四、重要举措

《实施意见》围绕建设全国一流数智先锋城市这一总体目标，从“基础设施—数据要素—产业发展—公共服务—城市治理—绿色低碳—安全韧性—体制机制”八个方面对城市全域数字化转型作出了系统谋划，为今后三年推动济南城市全域数字化转型的主线任务指明了方向。

在城市数字基础支撑方面，着力增强城市数字基础承载能力，构建统一协调、集约高效的技术支撑体系。通过完善城市运行指挥中枢、整合时空信息平台、升级网络与算力条件，推进视频感知、市政设施和物联终端的数字化、智能化改造，为全市数字化应用统一部署、城市运行智能监测与高效调度奠定坚实基础。

在数据要素开发方面，着力提升数据作为关键生产要素的统筹开发和综合利用水平。通过建设城市级数据空间、完善公共数据管理机制、稳妥推进数据登记与授权运营，配套打造流通服务平台和政务智能应用体系，为释放数据要素价值、支撑政府科学决策和社会创新创业提供有力支撑。

在数字经济发展方面，着力以数字技术和数字产业培育经济发展新引擎。通过壮大软件和智能技术等优势产业，分类推动工业、农业、服务业数字化改造，完善数据服务和标注等新业态布局，为加快形成具有区域影响力的数字产业集群、推动经济结构优化升级提供重要动力。

在公共服务供给方面，着力提高面向企业和群众的公共服务数字化、集成化水平。通过升级线上政务服务平台、扩大政策自动兑现范围，在医疗、教育、文旅、养老、人社、住房等民生重点领域持续拓展智能应用场景，为市场主体办事便利和群众享有更加公平可及、便捷高效的公共服务提供有力保障。

在城市治理方式创新方面，着力推动城市治理体系与治理方式深度嵌入数字化、智能化手段。通过完善城市运行综合管理平台，创新市场监管模式，构建跨部门数字法治协同机制和基层一体化智治平台，为提升城市治理的整体性、精准性和协同性，构建现代化城市治理新格局提供重要支撑。

在绿色低碳转型方面，着力发挥数字技术在推进资源节约集约利用和生态环境保护中的放大效应。通过构建全域资源环境数字底图，强化生态与水利监测数据综合运用，推进重点行业数字化与绿色化协同改造和标准规范探索，为提升生态环境治理效能、促进经济社会发展全面绿色转型提供有力支撑。

在安全韧性提升方面，着力提升城市在物理运行和网络空间两方面的风险防控和应急处置能力。通过强化城市生命线工程在线监测和协调指挥，完善网络和数据安全制度体系，健全安全能力评估和跨部门联防联控机制，为保障城市稳定运行和数字化转型安全可控构筑坚实屏障。

在体制机制完善方面，着力构建与城市全域数字化转型相匹配的推进机制和发展生态。通过完善统筹协调和长效运营机制，引导社会力量和专业机构广泛参与，推动算力、数据、算法和场景等关键要素有机协同，并强化区域间合作联动，为形成可持续、可复制、可推广的数字发展模式，打造具有辐射带动作用的区域数字化转型高地提供制度保障。

五、本级政策措施与上级的异同、特点

在目标设置上，更加突出阶段性冲刺目标，明确提出到2027年“初步建成全国一流数智先锋城市”，与省级方案分阶段推进理念相衔接，展现济南先行示范的定位；在框架结构上，构建夯实数智城市基础底座、强化城市安全韧性防控、完善适数化体制机制等八大措施体系，形成全面覆盖、系统推进的实施框架；在实施路径上，提出量化、具体、可操作的举措，体现在省级总体框架下的差异化发展路径和济南特色创新实践。

六、关键词解释

（一）城市全域数字化转型：是指以数字化全面赋能经济社会发展，推动城市规划建设管理服务的全方位变革，涵盖城市空间全覆盖、业务全领域、治理全过程的系统性转型。

（二）产业大脑：是指以工业互联网平台为基础，融合人工智能、大数据等技术，面向产业链供应链的综合性智能服务平台，支撑产业数字化转型升级

（三）政务智能体：是指融合大模型技术，面向政务场景构建的智能应用系统，可实现智能问答、文档归纳、辅助决策等功能，提升政务服务和管理智能化水平。

（四）可信数据空间：是指在合规安全的基础上，提供数据资源目录、数据质量评估、数据开放共享、数据流通交易等功能的综合性数据基础设施。

（五）数据资产：是指特定主体合法拥有或控制的，能够进行货币计量，能够带来经济利益或社会效益的数据资源。

七、解读机构及咨询方式

政策解读机构：济南市大数据局政策和规划处

具体联系人：李振

咨询电话：0531-51707668

电子邮箱：dsjjghc@jn.shandong.cn

信通院产业与规划研究所专家解读

专家信息：徐志发：现任中国信息通信研究院产业与规划研究所党委书记、所长，教授级高级工程师

专家简介：长期致力于ICT政策、数字化发展和智慧城市建设等领域研究。国家信息化十三五、十四五规划、国家信息通信业十四五规划负责人，主持开展了智慧雄安、数字山东、数字内蒙古、数字龙江、智慧西咸、甘肃丝路信息港等系列咨询项目。

问：如何理解《实施意见》出台的背景和总体战略定位？

答：当前我国城镇化已由高速扩张转向提质增效，城市从“拼增量”进入“优存量、强治理”的新阶段，传统依靠要素投入和粗放管理的发展模式难以为继，必须通过数字化手段重塑城市运行和治理体系。国家层面已将“城市全域数字化转型”明确为新阶段智慧城市发展的主方向，强调以数据、算力和智能技术整体性重构城市运行机理。

对济南而言，当前正处于建设国家中心城市、打造黄河流域中心城市和推进“数字强市”的关键期，既要承接要素集聚，又要破解资源环境约束和治理压力。

《实施意见》正是在这一背景下，把“全国一流数智先锋城市”作为战略定位，通过城市全域数字化转型，为“强省会”建设和黄河流域高质量发展提供核心支撑和长期动能。

问：《实施意见》提出的“八大措施推进体系”，整体架构和主线逻辑是什么？

答：《实施意见》围绕“基础设施—数据要素—产业发展—公共服务—城市治理—绿色低碳—安全韧性—体制生态”八个方面，构建起纵向贯通、横向协同的整体推进体系，既是济南城市全域数字化转型的“总框架”，也是未来几年具体工作的“施工图”。

一是通过统筹网络、算力、物联感知和时空信息建设，打造统一的城市智能运行中枢，夯实“看得见、联得上、算得动”的基础底座，为城市全域数字化转型提供坚实支撑；

二是打通数据采集、汇聚、治理、开发、交易全链条，构建数据要素市场，有效畅通数据要素高效配置和价值转化通道；

三是通过数字产业化与产业数字化“双轮驱动”，培育人工智能、低空经济、新能源装备等新质生产力，加快构建以数字技术为支撑的新质生产力体系，持续增强城市高质量发展新动能；

四是以“泉惠企”“一网通办”“政务智能体”等为抓手，重塑政务服务和公共服务流程，着力提升政务服务效能和企业群众获得感、满意度；

五是通过“一网统管”“多网合一”等，推动治理体系精细化、智能化，不断提高治理体系和治理能力现代化水平；

六是把绿色低碳、安全韧性和体制机制创新贯穿其中，构建长效推进城市全域数字化转型的制度机制。

问：《实施意见》在数据要素改革方面的重点和“济南特色”体现在哪些方面？

答：数据要素是《实施意见》的核心主线之一，济南这次从供给、流通、应用三个环节进行了系统设计，力图打造数据要素市场化配置改革的“济南样板”。

在供给侧，通过常态化开展公共数据资源梳理，规范编制数据资源目录，强化数据资源化管理，夯实高质量公共数据供给能力。

在流通侧，通过建设城市可信数据空间和数据要素流通服务中心，探索“可用不可见、可算不可取”的数据使用模式，配套确权、评估、合规、交易、审计等全流程服务，推动数据从“资源”转化为“资产”和“资本”，逐步培育规范、有序的数据要素市场。

在应用侧，通过“数据要素×”大赛和300个以上典型场景建设，在城市治理、产业升级和民生服务等领域深度用数。

问：《实施意见》在人工智能应用方面有哪些前瞻性考虑？对城市治理会带来哪些改变？

答：在人工智能方面，《实施意见》立足当前AI特别是大模型技术快速迭代的趋势，把“AI赋能”作为城市从信息化向智能化、智慧化跃升的重要抓手。

一是推进“政务智能体”和“数智公务员”建设，通过多模态政务知识库和特色大模型，让政策解读、咨询答复、材料校核等高频、标准化工作优先由智能体完成，人机协同办理复杂事项，既提升效率，也提高政策执行的精准性和一致性。

二是深化AI在重点场景的落地应用：包括政务热线工单智能分派与答复、视频智能分析支撑市场监管和城市安全隐患排查、大模型辅助执法办案与文书生成，以及在教育、医疗、养老、文旅等领域提供更个性化服务。

问：《实施意见》在“适数化改革”方面的主要考虑和制度创新是什么？

答：《实施意见》把“适数化改革”作为全域数字化转型的重要着力点，重点在于用制度创新为数字化发展“清障搭台”。

一是在基层治理上，通过“多网合一”，减少重复建设和多头填报，把大量系统操作和数据上报工作交给平台和规则，实现“数据多跑路、基层少跑腿”，切实为街道、社区减负增能。

二是在治理流程上，用城市运行体征指标体系、诚信码和监管“一张图”等手段，把“用数据说话、用数据决策、用数据管理”嵌入决策、审批、监管和考核全过程，推动从经验治理向证据治理转变。

三是在发展生态上，通过健全统筹协调机制、引入社会资本参与城市数字基础设施和平台运营、培育专业数字运营队伍，并加强与济南都市圈、济青都市圈及黄河流域兄弟城市的协同创新，形成“政产学研用金”共同发力的良性生态。

问：综合来看，《实施意见》将对济南城市经济社会发展产生哪些具体影响？对全国其他城市有何借鉴意义？

答：从济南自身看，《实施意见》将通过三条主线重塑城市发展格局：

一是重构经济结构和动能来源，进一步做强软件和信息服务业、数据服务和人工智能等数字产业，通过“产业大脑+工业互联网+智慧园区”带动传统产业数字化转型，培育一批高附加值产业和高质量就业岗位；

二是显著优化营商环境和公共服务体验，通过政务智能体、“一网通办”“泉惠企”等平台，降低制度性交易成本，让企业办事更高效、获益更精准，让群众在看病就医、教育就业、养老保障、文化旅游等方面获得更便捷、更普惠的数字服务；

三是系统提升城市治理能力和安全韧性，依托城市智能中枢、风险监测网络和数据安全保障体系，使城市在应对极端天气、重大活动、公共安全事件时更加从容可控。

从全国看，济南在数据要素制度创新、AI驱动城市治理和“适数化改革”等方面的探索，将为其他城市推进全域数字化转型提供有价值的实践样本和政策参考，在黄河流域乃至更大范围内形成可复制、可推广的“济南经验”。

来源：济南市人民政府官网